6月11日，北京唐家?guī)X村“第一拆”現(xiàn)場(chǎng)。唐家?guī)X采取宅基地騰退換房、舊村實(shí)現(xiàn)綠化的“北塢模式”。資料圖片

13日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問題時(shí)直言，土地問題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，另一手又高價(jià)賣給開發(fā)商。他明確表示，必須從制度上解決這些問題。那么，發(fā)生在集體土地上越來(lái)越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決？立法又應(yīng)如何面對(duì)“土地財(cái)政”困局？

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋日前向本報(bào)記者透露，目前正醞釀立法解決集體土地征收和補(bǔ)償中存在的問題，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不公、失地農(nóng)民生活保障、暴力強(qiáng)拆等。

立法迷局背后的思變

與國(guó)有土地征收和補(bǔ)償同樣重要，甚至在當(dāng)前情勢(shì)下更加凸顯的集體土地征收和補(bǔ)償問題，正在納入立法者的考慮范圍。

去年底，受唐福珍拆遷自焚事件的影響，包括沈巋在內(nèi)的北京大學(xué)五位學(xué)者向全國(guó)人大常委會(huì)提交了對(duì)拆遷條例合法性審查的公民建議，引起輿論廣泛關(guān)注。

上述行動(dòng)加快了拆遷條例修改的進(jìn)程，國(guó)務(wù)院法制辦在今年1月底公布了國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)有土地征收條例”）。值得注意的是，該征求意見稿適用范圍為國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償，對(duì)于大量出現(xiàn)的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問題，則無(wú)能為力。

如今，征求意見過(guò)去已半年，國(guó)有土地征收條例一直未能出臺(tái)，但多位知情人士表示，國(guó)有土地征收條例并未“胎死腹中”，而國(guó)務(wù)院法制辦亦從未停止過(guò)立法工作，只是在思路上有些變化。與國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償同樣重要、甚至在當(dāng)前情勢(shì)下更顯重要的集體土地征收和補(bǔ)償問題，正在納入考慮范圍。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德坦言，國(guó)有土地征收條例遭遇地方政府阻力是現(xiàn)實(shí)，如果匆忙出臺(tái)卻得不到實(shí)施或很難實(shí)施，還不如慎重、認(rèn)真地制訂一部能有效實(shí)施的法規(guī)。

集體土地更應(yīng)受保護(hù)

沒有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問題，這是個(gè)進(jìn)步，但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。

沈巋介紹說(shuō)，國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償問題，已由全國(guó)人大通過(guò)修改城市房地產(chǎn)管理法的方式，把制定具體規(guī)定的權(quán)力授權(quán)給國(guó)務(wù)院，而國(guó)務(wù)院亦只能據(jù)此對(duì)國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償立法。至于集體土地上房屋征收和拆遷問題，則需另尋出路解決。

沈巋透露，目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在考慮如何解決集體土地征收問題。他分析，可以通過(guò)修改土地管理法及其實(shí)施條例的方式來(lái)解決，亦不排除同時(shí)制訂一部具體細(xì)致的集體土地征收和補(bǔ)償條例的可能。

馬懷德亦向記者表達(dá)了集體土地征收立法的必要性。他認(rèn)為，目前大家注意力都集中在國(guó)有土地征收條例上，但城市可用的土地越來(lái)越少，地方政府現(xiàn)在大部分的征地和拆遷都是在集體土地上進(jìn)行的，由于該領(lǐng)域立法比較薄弱，沒有一系列的程序保障，其立法必要性遠(yuǎn)高于城市拆遷立法。

代理過(guò)600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務(wù)所主任楊在明介紹，這些拆遷案中，集體土地征收和國(guó)有土地征收的比例約各占一半。

馬懷德認(rèn)為，集體土地更應(yīng)保護(hù)。城市土地所有權(quán)是國(guó)家的，但農(nóng)村集體土地不同，“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)有土地，把不是你的東西變成你的東西，從某種意義上說(shuō)，集體土地征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)比國(guó)有土地使用權(quán)收回更嚴(yán)格�！�

他坦言，沒有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問題，這是個(gè)進(jìn)步�！暗�進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。技術(shù)上都好操作，關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)需要下決心。”

“公共利益”認(rèn)定之困

“公共利益”如何認(rèn)定仍有不同看法，地方政府征地時(shí)會(huì)不會(huì)找出一百條理由來(lái)說(shuō)這就是“公共利益”？

對(duì)于集體土地征收的立法模式，沈巋認(rèn)為，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)考慮征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配、失地農(nóng)民保障等方面。

馬懷德認(rèn)為，立法需要妥善處理幾個(gè)問題，首先是所有的征收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定，都應(yīng)有公眾參與；同樣重要的是程序，包括征收征用的啟動(dòng)、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該在立法中細(xì)化；此外，公平是最重要的，所有的補(bǔ)償都應(yīng)有一個(gè)相對(duì)為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn)，只有公正才會(huì)讓各界接受。

對(duì)于無(wú)法回避的“公共利益”認(rèn)定問題，沈巋認(rèn)為仍宜借鑒國(guó)有土地征收條例征求意見稿所采取的列舉方式。

2004年，全國(guó)人大常委會(huì)修改土地管理法并規(guī)定，國(guó)家為了“公共利益”的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但土地管理法實(shí)施條例自1998年出臺(tái)后，一直未作修改。

沒有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問題，這是個(gè)進(jìn)步。但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)需要下決心�！�—中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德

沈巋舉例說(shuō)，目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來(lái)，改造城中村就是“公共利益”，類似于國(guó)有土地上房屋征收所涉及的舊城改造。“當(dāng)然城中村確實(shí)存在臟亂差，政府如果不管，會(huì)成為中國(guó)特色的貧民窟，但能否一概認(rèn)定城中村改造就是"公共利益"？這個(gè)有不同認(rèn)識(shí)。”

楊在明也表示，地方政府征地時(shí)會(huì)說(shuō)是為了“公共利益”，但誰(shuí)知道什么是“公共利益”呢？他以國(guó)有土地征收條例征求意見稿列舉的“公共利益”為例表示，“實(shí)際上沒有操作性，政府可以把任何一個(gè)征地項(xiàng)目套進(jìn)去，會(huì)找出一百條理由來(lái)說(shuō)這就是"公共利益"�！�

農(nóng)民可能難享土地增值

城市擴(kuò)張主要依賴周邊土地，提高集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)使政府成本增加，形成城市化資金的缺口。

目前集體土地征收中涉及補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用為三類：土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，后兩者歸所有者所有。

如果立法規(guī)范集體土地征收和補(bǔ)償，最大困難在于如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。沈巋分析，集體土地在沒有轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)，沒有真正的市場(chǎng)價(jià)值。中國(guó)土地市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有以后，通過(guò)諸如招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

但農(nóng)村的土地使用權(quán)價(jià)值，因不能進(jìn)入到一級(jí)土地市場(chǎng)，并不能簡(jiǎn)單地用市場(chǎng)價(jià)去補(bǔ)償。如果以國(guó)有土地上房屋拆遷的價(jià)格（暗含土地使用權(quán)價(jià)值）去補(bǔ)償，又會(huì)產(chǎn)生比如土地增值歸誰(shuí)所有等問題。

沈巋認(rèn)為，土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的，而是政府或開發(fā)商投入資金對(duì)周邊地區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民作為土地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有獲得收益的權(quán)利，但把土地增值全部“歸私”，又忽視了社會(huì)的投入與貢獻(xiàn)。這就帶來(lái)一系列問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，還是國(guó)家僅提供指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)，把權(quán)力交給省級(jí)政府？制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是否需要廣泛征求意見？農(nóng)民意見在多大程度上應(yīng)予聽��？都有很大爭(zhēng)議。

如果將集體土地征收納入中國(guó)當(dāng)前的城市化進(jìn)程中考慮，則問題更為復(fù)雜。馬懷德分析，目前城市擴(kuò)張主要是依賴城市周邊的土地，提高集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)使政府支付的成本會(huì)大幅增加，形成城市化資金的缺口。

“土地財(cái)政”成立法障礙

如果不解決土地財(cái)政問題，即使提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲。

無(wú)論是國(guó)有土地上房屋征收還是集體土地征收，立法共同面對(duì)的是“土地財(cái)政”問題。沈巋直言，如果政府始終不讓利，就不可能降低地價(jià)，如果不解決土地財(cái)政問題，即使提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲。

楊在明表示，集體土地征收政府看中的是土地出讓金，補(bǔ)償金一畝地三四萬(wàn)、五六萬(wàn)，但變?yōu)閲?guó)有土地后進(jìn)入土地市場(chǎng)賣給開發(fā)商時(shí)，就成了幾百萬(wàn)，政府賺了巨大差價(jià)，從物理形態(tài)上講，集體土地和國(guó)有土地應(yīng)該是同地同價(jià)，但從法律性質(zhì)上講，待遇相差太大。

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所財(cái)政與稅收研究室副主任楊志勇認(rèn)為，如果土地不是事實(shí)上為地方所有，也不會(huì)有中國(guó)式的土地財(cái)政問題出現(xiàn)。他亦直言，土地財(cái)政不見得就不好，未來(lái)怎么改地方政府還會(huì)有土地財(cái)政，但現(xiàn)在靠土地出讓金，未來(lái)可能靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收，“轉(zhuǎn)變的是土地財(cái)政的模式，而不是土地財(cái)政本身�！�

楊志勇分析，把集體土地轉(zhuǎn)化成國(guó)有土地、轉(zhuǎn)化成國(guó)家財(cái)富的過(guò)程中采取了一些比較野蠻的辦法，這就需要建立一個(gè)合理的國(guó)家財(cái)富流動(dòng)機(jī)制。

對(duì)于地方政府聲稱的城市化資金來(lái)源問題，楊志勇坦言，靠中央來(lái)解決一部分城市化所需的資金是不夠用的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，而所謂“市場(chǎng)價(jià)”補(bǔ)償因?yàn)殡y以說(shuō)得清楚什么是“市場(chǎng)”，造成了事實(shí)上操作的困難，“可能的辦法是，怎么能讓那些農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農(nóng)民分享未來(lái)的土地收益，這樣可能會(huì)減少很多矛盾�！�

在沈巋看來(lái)，解決土地財(cái)政問題有賴于財(cái)稅體制改革。1994年分稅制改革后，越來(lái)越清楚地看到地方政府靠土地來(lái)經(jīng)營(yíng)城市的趨勢(shì)。農(nóng)民的利益被剝奪，但隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民也越來(lái)越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會(huì)越來(lái)越激化，人民就會(huì)失去對(duì)政府的信心�！傲⒎ㄗ畲笳系K就是土地財(cái)政問題，這需要中央的政治勇氣。”