(事業(yè)單位養(yǎng)老改革三年原地踏步，遇三大阻力試點(diǎn)成空)

　　據(jù)新世紀(jì)周刊 三年前，按國務(wù)院部署進(jìn)行的五省(市)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點(diǎn)，至今“還在醞釀中”

　　方案出臺(tái)近三年，飽受爭議的事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革仍在原地踏步。

　　2008年初，國務(wù)院出臺(tái)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》(下稱《方案》)，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)試點(diǎn)事業(yè)單位養(yǎng)老制度及分類改革。事業(yè)單位人員由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)的退休養(yǎng)老制度，改為由個(gè)人及單位共同繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最終待遇將在有所平衡的基礎(chǔ)上，參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度衡定。

　　三年過去了，改革進(jìn)行得怎么樣了？近日，一位社保官員在北京參加《社會(huì)保險(xiǎn)法》研討會(huì)時(shí)透露，其實(shí)這五大試點(diǎn)省市“都沒搞起來，誰都不愿意做第一個(gè)”。

　　本刊記者為此采訪了五地勞動(dòng)保障部門，被訪者都不約而同地用“還在醞釀”“正在研究方案”等辭令來搪塞記者的提問。

　　“改革的思路有問題，事業(yè)單位情況也很復(fù)雜，改起來阻力很大。”中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任申曙光告訴本刊記者，“據(jù)我所知，大家都沒有實(shí)際性進(jìn)展，個(gè)別省市即使有一些動(dòng)靜，也只是用來應(yīng)付‘上面’的”。

　　事實(shí)上，早在1991年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點(diǎn)亦隨之啟動(dòng)，“但差不多20年過去了，一直試不動(dòng)”。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、就業(yè)與社保中心主任楊燕綏說。

　　10月28日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在11屆全國人大常委會(huì)第17次會(huì)議上高票通過。然而，這項(xiàng)被稱為“覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度”，對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的界定卻顯得前后矛盾。其第十條稱，“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員(即事業(yè)單位人員)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定”，將事業(yè)單位與機(jī)關(guān)單位放在同一陣營；第十三條卻又規(guī)定“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)”。

　　分析普遍認(rèn)為，有關(guān)部門及全國各地對(duì)這項(xiàng)艱巨的改革任務(wù)，仍未做好準(zhǔn)備。

　　改革“兩步走”

　　兩年半前的《方案》，改革思路非常明確，擬分兩步走。

　　第一步，先對(duì)龐大的事業(yè)單位隊(duì)伍進(jìn)行分類，其中行政類事業(yè)單位可直接并入機(jī)關(guān)單位，按公務(wù)員對(duì)待；經(jīng)營類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè)，與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接。最終的改革對(duì)象是那些“分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員”。

　　據(jù)悉，在現(xiàn)有3000余萬事業(yè)單位從業(yè)人員中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位人員占絕大多數(shù)。

　　第二步，對(duì)這部分人實(shí)行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即要求單位與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其中單位繳費(fèi)比例不超過單位工資總額的20%，個(gè)人繳繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。

　　本著平穩(wěn)過渡原則，養(yǎng)老待遇將實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實(shí)施前就已退休的可享受原退休待遇，方案實(shí)施后開始繳費(fèi)，且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后參照企業(yè)模式按月發(fā)給基本養(yǎng)老金；對(duì)于方案實(shí)施前即進(jìn)入事業(yè)單位工作的“中人”，則由財(cái)政按照“每工作一年視同繳費(fèi)一年”的原則，代為一次性補(bǔ)足應(yīng)繳保險(xiǎn)費(fèi)，再參照企業(yè)模式計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。

　　此外，方案提到要建立職業(yè)年金，以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，學(xué)者稱職業(yè)年金“是沒影的事”。

　　兩年半前，國務(wù)院推出此項(xiàng)改革，原因是事業(yè)單位從業(yè)人員數(shù)量巨大，超過3000萬人，占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。事業(yè)單位退休費(fèi)是按退休人員工資額的一定比例計(jì)發(fā)，而近年來工資上調(diào)，擴(kuò)大了事業(yè)單位養(yǎng)老金的基數(shù)，使得財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重。據(jù)當(dāng)時(shí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)資料，1990年全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，目前已增至1400多億元，這些錢大約一半是財(cái)政撥款，一半是自籌。

　　改革的另一大目的是為了“遵循權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、公平與效率相結(jié)合的原則”。

　　改革開放初期，企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平，曾在同一個(gè)起跑線上。

　　1991年后，隨著企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革啟動(dòng)，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的不同，使企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩套退休制度之間出現(xiàn)越來越大的差異。以上海奉賢區(qū)一位工齡為35歲的職工為例，如果他在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作，退休費(fèi)在3000元左右；假如到了企業(yè)，退休費(fèi)在1350元左右。

　　廣東省屬事業(yè)單位一位已退休的處級(jí)干部告訴本刊記者，他每月退休工資為6500元左右，“我的一位朋友，跟我一起參加工作的，當(dāng)年也是處級(jí)干部，后來調(diào)到企業(yè)，退休工資只有3000元”。

　　與公務(wù)員一樣，事業(yè)單位人員基本不繳費(fèi)、不承擔(dān)義務(wù)，即可直接享受如此高額的養(yǎng)老待遇；企業(yè)人員繳費(fèi)額度為全球之冠，卻只能領(lǐng)到勉強(qiáng)夠溫飽的退休金。因此，要求公平對(duì)待的呼聲，十多年來在中國不絕于耳。

　　三大阻力

　　事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案受到工人、農(nóng)民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業(yè)單位從業(yè)者的堅(jiān)決抵制。

　　本刊記者在廣東了解到，2008年底，廣東起草了《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見(征求意見稿)》，擬為其后的養(yǎng)老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業(yè)單位內(nèi)部征求意見，“就引起混亂和不穩(wěn)定，一些人直接寫信給省委領(lǐng)導(dǎo)，大批人申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莼蛸I斷工齡。”

　　廣東省人力資源和社會(huì)保障廳一位不愿公開姓名的官員告訴本刊記者，分類改革本身就困難重重。

　　盡管從單位性質(zhì)上看，要進(jìn)行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進(jìn)行公平有效的劃分爭議極大。

　　按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位及公益類事業(yè)單位。后者是養(yǎng)老制度改革對(duì)象。第一類事業(yè)單位要與國家機(jī)關(guān)合并，他們對(duì)改革雙手贊成；第二類擬通過改制成為企業(yè)，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業(yè)模式納入養(yǎng)老保險(xiǎn)序列，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面爭議不大，但對(duì)自己要被直接改成企業(yè)的做法，反應(yīng)激烈。很多列入轉(zhuǎn)制計(jì)劃的事業(yè)單位人員，紛紛打報(bào)告要求回到公務(wù)員系統(tǒng)工作。這是第一重阻力。

　　第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業(yè)單位內(nèi)，掀起了一股提前退休潮。

　　華南農(nóng)業(yè)大學(xué)一位已退休的教師告訴本刊記者，當(dāng)時(shí)有教師測(cè)算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請(qǐng)?zhí)崆巴诵荩�退休金則可能只有1600元/月左右。

　　按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個(gè)別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅(jiān)持正常工作的，經(jīng)報(bào)同級(jí)政府人事部門批準(zhǔn)亦可辦理提前退休手續(xù)。對(duì)這部分職工，可按“老人老辦法”實(shí)行退休養(yǎng)老待遇。

　　據(jù)廣東當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學(xué)校返聘自己”。

　　廣東省社保系統(tǒng)一位官員稱：“當(dāng)時(shí)提出要退休的大概有上千人，嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認(rèn)為公務(wù)員不改，只改事業(yè)單位，不公平。”

　　在改革方案執(zhí)行者眼中，還有第三重阻力，就是財(cái)政支付難題。

　　上述廣東省人力資源和社會(huì)保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業(yè)單位人群一下子進(jìn)入社保，財(cái)政必須按其工齡為其補(bǔ)繳工資額28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。“當(dāng)時(shí)勞動(dòng)、人事及財(cái)政部門坐在一起測(cè)算了一下，就算每個(gè)職工平均補(bǔ)繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。

　　如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，“那更是不得了，沒人敢提”。

　　據(jù)悉，2009年廣東省財(cái)政對(duì)社保養(yǎng)老基金補(bǔ)助3.3億元，壓力原本已相當(dāng)巨大。

　　“各部門一看情況這么復(fù)雜，改革對(duì)象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動(dòng)了。”這位官員說。就這樣，廣東的事業(yè)單位分類改革辦法不了了之，養(yǎng)老制度改革方案也隨之?dāng)R淺。

　　作為最早啟動(dòng)改革的省份，廣東的經(jīng)歷被其他省(市)視為教訓(xùn)。據(jù)本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺(tái)相關(guān)改革方案；山西正在進(jìn)行事業(yè)單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業(yè)單位74個(gè)，核減事業(yè)編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項(xiàng)編制72名，核減處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)182名。但是，山西的改革能進(jìn)行到何種程度，業(yè)界并不看好。

　　制度結(jié)構(gòu)之弊

　　在微觀層面，申曙光認(rèn)為，改革之所以停滯，在技術(shù)層面的原因，是未對(duì)相關(guān)人員關(guān)心的一些基本問題作出安排。

　　比如，改革最初提出，原則上不降低事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇，但改革選擇的是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，“稍一核算就知道，這無法保證待遇不降低。為彌補(bǔ)這一問題，方案提出要設(shè)立職業(yè)年金，但沒有給出發(fā)展職業(yè)年金的意見與方案”。

　　申曙光還說，方案未明確國家、地方政府和單位在社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)方面的分擔(dān)比例和責(zé)任；作為二次分配的均衡器，這一制度安排也沒有解決公平分配問題。

　　楊燕綏提出，中國的養(yǎng)老金制度本身就需要?jiǎng)哟笫中g(shù)。“現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是碎片化的，按身份劃分的，不同群體適用不同的保障制度——公務(wù)員、事業(yè)單位退休后可以體面生活；工人只能說餓不死；農(nóng)民、城市居民，政府過去完全不管，現(xiàn)在管一點(diǎn)點(diǎn)。這不僅違背了公平原則，也違背了保障原則”。

　　上海社科院研究員左學(xué)金表示，這種碎片化也限制了不同性質(zhì)單位之間的勞動(dòng)力流動(dòng)，不利于社會(huì)效率的提高。

　　楊燕綏還提出，事業(yè)單位改革所參照的企業(yè)模式，原本不是個(gè)好模式。

　　據(jù)悉，當(dāng)前中國企業(yè)按職工基本工資的28%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，其繳費(fèi)幅度在181個(gè)國家中排名第一，是北歐五國的3倍，是G7國家的2.8倍，是東亞鄰國和鄰近地區(qū)的4.6倍。如此高的費(fèi)率，換來的卻是極低的保障水平。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)字，2009年全國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金僅1200元。

　　北京一位研究社保問題的學(xué)者向本刊披露，由于財(cái)政預(yù)算不足，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來一直入不敷出，“國家給企業(yè)定了一個(gè)較高的費(fèi)率，以此支付退休人員的養(yǎng)老金。但是退休人員越來越多，加上提前退休和退休年齡過早，企業(yè)繳納的20%費(fèi)率仍然不夠，最后社保基金不得不將個(gè)人賬戶里的錢也挪用了，這就給將來的老齡化帶來更大的災(zāi)難，是一個(gè)走不下去的制度”。

　　這位學(xué)者說，這項(xiàng)缺陷極多的制度盡管已逐步被企業(yè)人員接受，卻無法得到事業(yè)單位人員的認(rèn)可。2009年全國“兩會(huì)”期間，70余名全國政協(xié)委員聯(lián)名反對(duì)這項(xiàng)改革。

　　楊燕綏提出，中國需要用20年到30年，通過加大投入，改革現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，保證所有居民達(dá)到退休年齡后都有飯吃，這是政府的責(zé)任。然后建立個(gè)人賬戶，讓有能力、貢獻(xiàn)也比較大的人，根據(jù)個(gè)人情況存一些養(yǎng)老金，使老年的生活更體面。“這樣不管公務(wù)員、農(nóng)村居民、城市居民到晚年都能老有所依”。