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    “土地財政”造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。

    對于城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的利潤，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。

    20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價再度被刷新。“看來只有中彩票才能買得起房子了。”聽到這個消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。

    當(dāng)前，國內(nèi)房地產(chǎn)市場運行面臨復(fù)雜局面。一線城市房價高昂的頭還沒有低下，部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價地。為堅決落實調(diào)控措施，國土資源部12月19日發(fā)出通知，要求堅決抑制少數(shù)城市地價過快上漲趨勢。

    除了流動性過多、通脹預(yù)期增強(qiáng)等因素外，不少人認(rèn)為，房價居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價、推升房價。更有輿論稱，“土地財政”是高房價的罪魁禍?zhǔn)祝�“土地財政”不除，房價下不來。

    該怎樣認(rèn)識“土地財政”？梳理“土地財政”的來龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場的長期健康發(fā)展，也關(guān)系如何防范地方財政和金融風(fēng)險，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題。

    1.土地出讓金收入逐年增多

    2009年，全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%左右

    截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

    近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國土地出讓金達(dá)9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。

    “‘土地財政’是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。”中國土地學(xué)會副會長黃小虎說，實際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

    附著在土地上的收入，還有名目繁多的費。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費用。

    “如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實際可支配收入會更多。”中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說，地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

    拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營發(fā)展”的道路。

    2.過度“以地生財” 害處多

    在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價地進(jìn)而產(chǎn)生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性。

    客觀地說，十幾年來，“土地財政”對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和提升城市化水平等都有很大促進(jìn)作用，功不可沒。

    “土地財政”為人詬病，不在于地方政府由此獲得了較為充分的財政收益，而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平，以及可能帶來的一系列弊端。

    “土地財政”所帶來的利益聯(lián)接機(jī)制，最為人詬病。“存在多年的‘土地財政’，事實上造就了‘征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地’的滾動模式，在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。

    要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護(hù)，耕地保護(hù)也面臨空前壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口，城市購房者最終為高房價“埋單”。

    中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析，在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動性充裕、房地產(chǎn)市場向好時，地方政府有動力、有能力推升地價和房價；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī)，土地交易冷清時，地方政府的財政平衡壓力就會增大，也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢。“2008年，各地紛紛出臺緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是，這種機(jī)制像個失去控制的發(fā)動機(jī)一樣，很難停下來。”他說。

    國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，難免產(chǎn)生高價地進(jìn)而產(chǎn)生高房價，房價不斷上漲，就會導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會減少。“政府獲取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會公共服務(wù)最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會公平。”葉劍平說。

    “土地財政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商。“這不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地產(chǎn)來實現(xiàn)國富民強(qiáng)。”葉劍平說。