供地總量增幅明顯 結構更趨優化
——上半年全國土地市場動態監測分析
今年上半年，面對國際國內各種積極變化和不確定因素的增多，黨中央、國務院審時度勢，提出了“穩增長、調結構、促轉變”的發展戰略，采取了包括土地政策在內的一系列措施，房地產市場正發生積極變化。上半年，經濟運行較為平穩，經濟增長的協調性和宏觀調控的主動性增強，經濟“二次探底”的可能性基本排除。土地市場方面也表現出積極變化，今年上半年，以房地產用地供應為重點，各類用地供應量均出現較大增長。同時，商品住房用地和工業用地出讓平均價款有所回落。在土地供應區域結構上，東部地區仍是土地供應的主要投向，但中部地區土地供應增長迅速。總體而言，隨著第二季度中央出臺房地產宏觀調控政策的逐步落實，土地市場呈現出“總體趨于穩定、局部回歸理性、結構更趨優化”的態勢。
上半年供地總量大幅增加
供地總量增幅明顯，房地產用地供應增長突出。上半年，全國31個省（區、市）土地供應總量為17.9萬公頃，同比增加65.1%。其中，工礦倉儲用地、房地產開發用地和基礎設施等其他用地（包括公用設施、公共建筑、交通運輸、水利設施、特殊用地）供應同比分別增加31.9%、98.4%和77.1%（見圖1）。三類用地占土地供應總量的比重分別為33%、37.4%和29.6%。工礦倉儲用地供應比例同比下降8.3個百分點，房地產開發用地和其他用地供應比例同比分別提高6.3個百分點和2個百分點。從36個重點城市（省會城市和計劃單列市）的情況看，土地供應總量同比增加的有北京、天津、重慶、杭州、深圳等26個城市，同比減少的有上海、廣州、廈門等10個城市。
圖1
土地招拍掛比重略有提高，劃撥地供應量持續增大。上半年，土地出讓總面積同比增加53.9%，占土地供應總量的65.8%，同比下降4.8個百分點。其中，招拍掛出讓土地面積占土地出讓總面積的90.7%，同比提高6.1個百分點。土地出讓價款總額同比增幅明顯，第二季度土地出讓平均價款為948元/平方米，環比下跌9.8%。土地劃撥供應總量同比增加92.1%，占土地供應總量的34.1%，同比提高4.8個百分點。
保障房用地供應量明顯增加，房地產用地出讓價款回落。上半年，房地產開發用地供應量同比增加98.4%，其中商服用地、住宅用地供應量同比分別增長64.1%和112.5%。在住宅用地中，保障性住房用地（經濟適用住房用地、廉租住房用地）供應量同比增加99.2%。從36個重點城市供地情況看，上半年房地產用地供應量同比增加的城市有30個，保障性住房用地供應量同比增加的城市有28個。隨著各地房地產調控政策的陸續出臺，土地市場逐漸降溫，呈逐季回落態勢（見圖2）。分季度看，第二季度房地產、商服、普通商品住房用地出讓平均價款環比分別下跌5%、17.4%和10.6%。
圖2
住宅用地供應總量持續增長
當前，隨著宏觀經濟持續向好，房地產調控政策“組合拳”作用得以有效發揮，土地市場呈逐步穩定、回歸理性的良好態勢。在土地宏觀調控政策作用下，上半年土地供應量穩定增長，房地產出讓平均價款逐步回落，市場預期逐漸企穩。
隨著4萬億元經濟刺激計劃效果的進一步顯現，部分地區基礎設施建設用地總量將持續增加。2009年，為確保中央4萬億元投資計劃得到落實，國土資源部及時調整了土地利用年度計劃規模，加快土地審批，土地供應總量得以大幅回升，有力保證了保增長、擴內需的用地需要。
今年以來，隨著4萬億元投資計劃效應的逐步顯現，一些地方土地供應特別是基礎設施用地供應量增加明顯。例如貴州省上半年以重大工程為主的基礎設施用地供地面積為8005公頃，已經超過2009年全年基礎設施供地總量。
上半年，全國住宅用地供應總量持續增長，但市場觀望氛圍開始傳導到土地市場。在已公布的2010年住宅用地供應計劃的引導下，各級國土資源管理部門加大了住宅用地供應。上半年，住宅用地供應量同比增幅明顯。隨著房地產調控新政的出臺，房屋銷量開始下降，市場觀望氣氛轉濃，房企拿地熱情明顯降低，市場競爭強度有所回落，一些城市開始出現流標（流拍）現象。從房地產調控政策出臺前后的供地情況看，5月份全國84個重點城市房地產出讓平均價款環比下跌10.9%，住宅用地出讓平均價款環比下跌7.5%。
隨著經濟上升態勢趨穩，預計下半年土地供應將保持平穩增長。今年第二季度GDP同比增長達到10.3%，環比增幅回落1.6個百分點，工業增加值增速較第一季度回落3.7個百分點。上半年城鎮固定資產投資同比增長25.5%，與第一季度增幅相比回落0.1個百分點，國民經濟運行態勢平穩。此外，在上半年的宏觀調控中，中央一方面調整了信貸政策。上半年人民幣貸款增量同比減少37.2%，房地產市場調控初顯成效。在未來政策導向上，中央將堅持積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。在上述政策背景下，預計下半年土地供應量將保持平穩增長。
對下半年土地市場發展的建議
其一，優化土地供應結構，增加土地政策對產業結構調整的促進作用，加快發展方式的轉變。一方面，圍繞今年經濟結構調整的工作重心，以促進產業結構調整為出發點，適時調整和發布新的《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》，嚴格土地準入條件，實施“有禁有限、有保有壓”的土地供應政策，積極探索差別化的產業用地政策，加強土地政策參與宏觀調控的主動性和能動性。另一方面，完善存量土地供應政策，鼓勵城市存量土地二次開發，研究建立和完善低效工業用地退出機制，積極盤活存量房用地，推動城市產業結構的調整升級。
其二，保持現有房地產調控政策的持續性和穩定性，確保實現調控目標。從上半年的監測分析情況看，中央宏觀調控，尤其是房地產市場宏觀調控政策“組合拳”，已經發揮了重要作用，房地產市場土地供應充足，土地出讓均價環比下降，市場觀望氣氛漸濃。土地調控政策通過供應和需求的雙向調節，穩定了市場預期，房地產市場呈現理性回歸態勢。同時，現階段宏觀經濟復蘇基礎不穩，加之通貨膨脹和人民幣升值預期的存在，也引發了社會各界對國內宏觀經濟復蘇和房地產調控政策持續性的擔憂。因此，在本輪房地產市場調控中，相關部門一是要繼續采取有力措施，促進民生用地供應計劃切實“落地”，保障民生用地供應。二是要在保持政策持續性、穩定性的基礎上，提高針對性和靈活性，避免政策起伏過大，確保調控效果實現。
其三，加大市場監測監管力度，確保已供土地依規依約開發利用。一方面要進一步擴大土地供應和開發利用信息的公開范圍，貫徹落實建設項目開竣工申報制度，將已供土地的開發建設情況向社會公開，接受社會監督。另一方面要嚴格合同管理，及時監測并處理各種違法違規行為。對違規變更保障性住房、中小戶型中低價位商品房項目用途和開發建設條件的，要加大查處力度。對違反供地政策、超規模供應商品住宅用地問題要及時披露和糾正。對閑置土地，要在進一步摸清各地情況的基礎上，通過部、省掛牌督辦的方式逐步清理、處置，增加土地有效供應，確保土地宏觀調控政策落到實處。
（中國土地礦產法律事務中心）
