中國(guó)擬在2011年安排9000億元左右的財(cái)政赤字。但若明年初歐美經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇企穩(wěn)，壓縮赤字規(guī)模，既是可能的，也是可行的。
后危機(jī)時(shí)期，適度寬松貨幣政策實(shí)施兩年有余后已轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”，積極的財(cái)政政策在2011年仍將延續(xù)，并被賦予新的使命，即發(fā)揮“在穩(wěn)定增長(zhǎng)、改善結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)和諧等方面的作用”。
臨近2011年之時(shí)，“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃收尾，同時(shí)“十二五”規(guī)劃開(kāi)局。這意味著固定資產(chǎn)投資被動(dòng)續(xù)建和主動(dòng)擴(kuò)張的動(dòng)力并存。在積極財(cái)政政策的基調(diào)下，固定資產(chǎn)投資、尤其是政府投資仍將保持一定規(guī)模和增速，相應(yīng)需要適度規(guī)模的財(cái)政赤字予以支持。
本刊記者從接近財(cái)政部的知情人士處獲悉，2011年擬安排9000億元左右的財(cái)政赤字。其中，中央代理地方政府發(fā)行債券可能繼續(xù)保持2000億元的額度，中央財(cái)政赤字規(guī)模略降至7000億元。
當(dāng)然，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議剛剛結(jié)束，2011年的中央政府預(yù)算和赤字，最終仍待明年3月的全國(guó)人大審議通過(guò)。在此期間，投資和赤字規(guī)模尚存變數(shù)，仍可能根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，物價(jià)走勢(shì)，及歐美主要經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇情況作出調(diào)整。
“宏觀政策的大方向已定，但具體力度和節(jié)奏會(huì)相機(jī)而變。”一位宏觀決策部門人士向本刊記者這樣提示。
“十二五”開(kāi)局新動(dòng)力
對(duì)于2011年的投資政策，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要做好應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊一攬子計(jì)劃與“十二五”前期投資項(xiàng)目銜接工作。興業(yè)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委(博客)認(rèn)為，這意味著決策層隱含地允許2009年至2010年在“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃中已搭車上馬的項(xiàng)目，納入“十二五”規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。
明年中央政府投資的方向和結(jié)構(gòu)設(shè)想，也與“十二五”期間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路密切相關(guān)。國(guó)家發(fā)改委主任張平稱，2011年中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)用于支持保障性安居工程，水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，教育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境等。
本刊記者綜合多個(gè)省份發(fā)改委的信息發(fā)現(xiàn)，2011年政府投資項(xiàng)目安排主要以“十二五”規(guī)劃為依托，中央預(yù)算內(nèi)投資安排重點(diǎn)是續(xù)建項(xiàng)目，以及新確定的前期工作條件具備、擬在“十二五”時(shí)期安排的項(xiàng)目。
目前，地方政府某些領(lǐng)域的“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃尚在編制中。唐山市發(fā)改委在編報(bào)2011年中央預(yù)算內(nèi)投資草案時(shí)指出，此類項(xiàng)目的年度投資需求要與“十二五”相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作相銜接，可先提出2011年年度建設(shè)任務(wù)和年度中央預(yù)算內(nèi)投資需求。
保障性住房建設(shè)無(wú)疑將是明年政府投資的主要方向之一。國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，明年要開(kāi)工建設(shè)保障性住房、改造各類棚戶區(qū)住房1000萬(wàn)套。這一數(shù)量比2010年的580萬(wàn)套增長(zhǎng)72.4%。美銀美林證券中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸挺測(cè)算，完成明年保障性住房建設(shè)目標(biāo)需要投資1.3萬(wàn)億元。
此外，國(guó)家已確定，到“十二五”規(guī)劃末期，節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車七個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增加值，占GDP的比重要達(dá)到8%。
中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須有大量相關(guān)的投資建設(shè)項(xiàng)目在“十二五”末期投產(chǎn)，其中很多項(xiàng)目在2011年就要開(kāi)始投資建設(shè)。
適度控制
“中國(guó)天生喜歡投資，對(duì)投資有體制性刺激，目前投資沖動(dòng)并沒(méi)有減弱，也沒(méi)有跡象顯示要調(diào)整下來(lái)。”國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣告訴本刊記者。
2010年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好2011年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃草案編報(bào)工作的通知》。接下來(lái)的整個(gè)秋天，地方各級(jí)政府都在為謀劃2011年中央預(yù)算內(nèi)投資而奔忙，內(nèi)在沖動(dòng)不言而喻。河北省宣化縣發(fā)改局稱，中央投資項(xiàng)目申報(bào)進(jìn)入沖刺階段，該局深入開(kāi)展了“跑部進(jìn)京”、“跑省進(jìn)廳”、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)招商“兩跑三爭(zhēng)”活動(dòng)。
“沒(méi)有一個(gè)地方政府不重視投資建設(shè)，特別是經(jīng)濟(jì)還相對(duì)落后的中西部和東北地區(qū)政府，一直在想方設(shè)法增加建設(shè)項(xiàng)目，擴(kuò)大投資規(guī)模。”張漢亞坦言。
目前看來(lái)，地方政府預(yù)期的投資增長(zhǎng)目標(biāo)依然處于高位。以安徽省為例，即便考慮到信貸收緊、央行加息、產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批從嚴(yán)、節(jié)能減排壓力加大等因素的制約，該省仍然預(yù)計(jì)2011年投資增長(zhǎng)30%左右，促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、自主創(chuàng)新試點(diǎn)省、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)體系建設(shè)，均被視為投資增長(zhǎng)動(dòng)力。不過(guò)，國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部副主任祝寶良接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，考慮到通脹壓力，“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目攤子不能鋪得太快，2011年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速降到20%左右比較合適，“這20%也算高的，歷史上都是15%-20%之間。”
安信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家高善文已提出預(yù)警，明年上半年通貨膨脹是主要矛盾，需警惕“兩會(huì)”之后產(chǎn)業(yè)政策集中出臺(tái)，帶動(dòng)各地爭(zhēng)搶資金和項(xiàng)目資源，以及積極財(cái)政政策的實(shí)施造成的通貨膨脹壓力加劇。
在財(cái)政積極與貨幣穩(wěn)健的政策組合下，如果財(cái)政政策執(zhí)行、尤其是公共投資過(guò)于積極，信貸投放則難以控制，貨幣政策也難言穩(wěn)健。2011年的政府投資和相應(yīng)所需信貸，很大一部分由續(xù)建中的“4萬(wàn)億”項(xiàng)目被動(dòng)決定，若新增的“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目再大規(guī)模鋪開(kāi)，財(cái)政政策難免有滑向過(guò)于積極的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，盡管過(guò)去兩年財(cái)政赤字占GDP比重均在3%的安全警戒線以下，累計(jì)國(guó)債余額也在經(jīng)濟(jì)總量可以承受的20%左右，但還有相當(dāng)大規(guī)模的地方隱性債務(wù)尚未納入公開(kāi)透明的統(tǒng)計(jì)之中。
渣打銀行中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家王志浩認(rèn)為，盡管官方財(cái)政數(shù)據(jù)看上去健康，但市場(chǎng)仍擔(dān)心政府隱性債務(wù)問(wèn)題，特別是地方融資平臺(tái)的相關(guān)債務(wù)，擔(dān)心這一非常規(guī)經(jīng)濟(jì)刺激政策帶來(lái)的滯后成本。
因此，明年的政府投資和財(cái)政赤字應(yīng)當(dāng)適度控制。決策層已經(jīng)流露出希望明年投資能夠張弛有度的態(tài)度。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要堅(jiān)決防止借“十二五”開(kāi)局盲目鋪攤子、上項(xiàng)目。本月的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議進(jìn)一步確認(rèn)“分類指導(dǎo)、有保有壓”的政策導(dǎo)向，提出要善始善終完成好“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃續(xù)建、收尾項(xiàng)目，有序啟動(dòng)“十二五”規(guī)劃確定的前期工作具備的重大項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)堅(jiān)決控制“兩高”和產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的盲目重復(fù)建設(shè)。
在高善文看來(lái)，應(yīng)該將有限的財(cái)政資金用到刀刃上，以財(cái)政項(xiàng)目投放的時(shí)點(diǎn)和方向調(diào)節(jié)，兼顧促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成和宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定，這樣才能從根本上避免或減少“滯脹”持續(xù)的時(shí)間。
2010年財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，也為明年適度降低赤字規(guī)模奠定了基礎(chǔ)。前11個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入7.67萬(wàn)億元，已超過(guò)全年預(yù)算收入2810億元。粗略估算，全年財(cái)政收入有望超出預(yù)算收入約1萬(wàn)億元，超收部分可能轉(zhuǎn)入中央財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于安排來(lái)年支出。
目前政府初步擬定的明年財(cái)政赤字規(guī)模，最終將在明年3月提交全國(guó)人大審議通過(guò)。目前變數(shù)仍存。若明年初歐美經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇企穩(wěn)，中國(guó)壓縮9000億元的赤字規(guī)模，既是可能的，也是可行的。
適度控制政府投資的同時(shí)，提高投資增長(zhǎng)的內(nèi)生性，鼓勵(lì)民間投資逐步替代政府投資，是多位專家學(xué)者提出的共同要求。如果政府投資勢(shì)頭過(guò)猛，以中小企業(yè)為主的民間投資，最有可能成為穩(wěn)健貨幣政策的受害者。高善文認(rèn)為，如果財(cái)政項(xiàng)目投放過(guò)快，穩(wěn)健貨幣政策又使得貸款規(guī)模在明年下半年較為緊張，私人投資可能就會(huì)被嚴(yán)重?cái)D出。
