21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道消息 1月6日，本報(bào)記者從國土資源部獲悉，《深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革實(shí)施方案》（以下簡稱“方案”）已經(jīng)形成文件，經(jīng)過國土資源部和有關(guān)部委會簽后，將報(bào)國務(wù)院審批實(shí)施。

    據(jù)接近國土資源部的人士表示，“方案”將是改變地方土地財(cái)政的開始。其中包括改革和完善“招拍掛”出讓制度、規(guī)范和完善征地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等內(nèi)容。

    據(jù)悉，“方案”制定的背景是2010年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委發(fā)布的2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革意見，其中提出由國土資源部牽頭負(fù)責(zé)國有建設(shè)用地有償使用制度改革問題。

    調(diào)整土地出讓方式結(jié)構(gòu)

    在堅(jiān)持“招拍掛”的前提下，少“拍”多“招”

    上述接近國土資源部的人士表示，深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，核心內(nèi)容仍然是界定國有建設(shè)用地劃撥范圍，繼續(xù)擴(kuò)大有償使用范圍。

    據(jù)中國地價(jià)網(wǎng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2010年前三季度，全國居住建設(shè)用地“招拍掛”出讓比例在90%以上，工礦業(yè)用地“招拍掛”出讓比例在80%以上。

    土地專家鄒曉云表示，建設(shè)用地有償使用制度改革的方向依然是堅(jiān)持和擴(kuò)大“招拍掛”出讓的范圍。

    不過，鄒曉云表示，在當(dāng)前“招拍掛”制度執(zhí)行當(dāng)中，存在掛牌和拍賣的比例過高，招標(biāo)的比例較低的情況。

    由于土地拍賣的操作比較簡單，同時(shí)也有利于推高地價(jià)，地方政府積極性一直較高。

    記者獲悉，“方案”改革的方向之一就是，在繼續(xù)堅(jiān)持“招拍掛”制度方向的前提下，調(diào)整土地出讓方式的結(jié)構(gòu)。

    “方案”的主要內(nèi)容就包括改革“招拍掛”制度，解決當(dāng)前土地出讓當(dāng)中，“價(jià)高者得”的情況比較多的問題。通過對于各地實(shí)行“招拍掛”制度進(jìn)行法律評估和調(diào)研，得出改革和完善的辦法。

    北京市在2010年試水的土地出讓“綜合評標(biāo)法”備受國土資源部關(guān)注，也被作為“方案”的借鑒。

    2010年4月份，在“國十條”的調(diào)控背景下，北京連出幾塊“地王”。在此情況下，北京市推出了土地出讓“綜合評標(biāo)法”，即盡量多使用招標(biāo)的方式出讓土地，而且在招標(biāo)的評標(biāo)當(dāng)中，土地出讓價(jià)格的分?jǐn)?shù)占比下降。同時(shí)，采取限制地價(jià)、配建保障房面積等方法，進(jìn)行招標(biāo)競爭。

    北京市住建委負(fù)責(zé)人在一次向住建部匯報(bào)的會議上表示，2010年5月份以來，北京市出讓的43宗居民用地37宗采用綜合評標(biāo)的辦法，占86%，掛牌出讓中，對配建公租房地塊試點(diǎn)限地價(jià)，競公租房面積方式；競買報(bào)價(jià)達(dá)到預(yù)先規(guī)定的上限時(shí)，不接受更高的報(bào)價(jià)，而是配建的公租房面積多的獲得土地。

    由此，北京市土地成交價(jià)明顯下降。2010年4月份以來，平均樓面土地成交價(jià)由13976元降至5958元每平方米，土地成交的溢價(jià)率由119%降至27%。

    土地財(cái)政轉(zhuǎn)向

    方案有望改變地方對土地財(cái)政的依賴

    “方案”被寄予期望的之一，是改變地方政府依賴的賣地財(cái)政，改變地方政府推高地價(jià)帶動房價(jià)的邏輯鏈條。

    擔(dān)任多個(gè)地方政府顧問的北京大岳咨詢公司總監(jiān)李偉表示，地方政府對土地財(cái)政的依賴雖然短期內(nèi)不可能完全扭轉(zhuǎn)，但是這種路徑依賴將被調(diào)整。調(diào)整的方向包括：調(diào)整土地財(cái)政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設(shè)支持，減少城市攤大餅發(fā)展，減少高價(jià)賣地。

    此前，財(cái)政部曾發(fā)文要求地方政府將賣地收入納入地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)收支兩條線，但是很多地方政府并不交出“家底”。

    在此情況下，通過國土部門的地價(jià)監(jiān)測，加上建設(shè)用地有償使用制度的改革，來限制地方政府土地財(cái)政的規(guī)模和增長速度，也是土地財(cái)政轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志。

    中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平近日在“漢鎰金融講壇·金融危局下的土地金融制度突破”論壇上表示，2010年，很多城市土地出讓收入都創(chuàng)了新高，說明在現(xiàn)有土地有償使用制度下，地方政府的土地財(cái)政依賴越來越強(qiáng)。

    而國土資源部政策法規(guī)司司長王守智在上述論壇上表示，將通過限制征地范圍和土地儲備范圍，來界定地方土地財(cái)政的范圍；除此以外，城市規(guī)劃范圍外的集體建設(shè)用地和城市規(guī)劃范圍內(nèi)但是不屬于公益項(xiàng)目規(guī)劃的集體建設(shè)用地，都應(yīng)該給予其流轉(zhuǎn)的政策。

    前述接近國土資源部的人士建議，“方案”應(yīng)該將構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場作為前提，在此基礎(chǔ)上，再通過規(guī)范“招拍掛”制度等方式，來逐步改革地方土地財(cái)政。