8月下旬，距15名學(xué)者將一份《盡快啟動(dòng)<人口與計(jì)劃生育法>全面修改的公民建議書》寄往全國(guó)人大已過去一個(gè)多月。建議書的發(fā)起者之一，北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂告訴記者，“全國(guó)人大已將其中的意見向高層反映，但目前未見啟動(dòng)修法程序”。
建議書矛頭之一即是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，“取消或廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，不僅體現(xiàn)了對(duì)生育權(quán)作為基本人權(quán)的保護(hù)，還能避免現(xiàn)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度實(shí)施過程中的不公平和不平等現(xiàn)象。”
“在有的地方，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的大頭”，河北東部某縣一名鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)7月底對(duì)本報(bào)稱。在這個(gè)礦產(chǎn)資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年征收的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)返還鎮(zhèn)財(cái)政所40%，共計(jì)幾十萬元。
這筆返還款用于該鎮(zhèn)計(jì)生辦工作經(jīng)費(fèi)，或?qū)τ?jì)劃生育光榮戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，“但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)挪用做招待費(fèi)或政府辦公費(fèi)”。
在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，由于缺乏規(guī)范，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在基層政府變形手法不斷。諸如基層計(jì)生部門挪用撫養(yǎng)費(fèi)，填充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，甚至以入賬、不入賬形式貪污;還有一些計(jì)生人員利用撫養(yǎng)費(fèi)尋租。
貪腐及尋租
由于監(jiān)管不力，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，偶見貪腐和尋租。
據(jù)貴州省從江縣法院判決書顯示，從江縣一名鄉(xiāng)計(jì)生辦主任在不到兩年時(shí)間內(nèi)，利用辦準(zhǔn)生證及為他人減免社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的便利，收取好處費(fèi)近萬元。
在一些基層計(jì)生辦職務(wù)人員中，則出現(xiàn)將收取的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以不入賬或少入賬形式貪污的司法案例。
判決書稱，2010年，原鄭州市惠濟(jì)區(qū)計(jì)生委副主任李喜鳳被訴貪污社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)26.7萬元。但其辯稱，“其中5.7萬元作為獎(jiǎng)金發(fā)給了村婦女主任，7.6萬元被領(lǐng)導(dǎo)拿走，其余的，有給領(lǐng)導(dǎo)送禮的，有招待領(lǐng)導(dǎo)花了，還有一些在工作中花了。”這些款項(xiàng)中，有的有票據(jù)，沒有票據(jù)的被李喜鳳記在了本子上。
李喜鳳最終被認(rèn)定貪污社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)近14萬元，包括其不再負(fù)責(zé)收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)后又交到她手里的“既交不上去，也退不回去”的6.6萬元。
在實(shí)踐中，一些地區(qū)還將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和家庭收入掛鉤，導(dǎo)致富人多交撫養(yǎng)費(fèi)。上述計(jì)生工作人員直言，“國(guó)家對(duì)每個(gè)新生兒的社會(huì)投入相對(duì)平等，以家庭收入情況確定征收標(biāo)準(zhǔn)，明顯與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的本質(zhì)相背”。
由此社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收漏洞可見一斑。
為了規(guī)避征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)過程中的貪腐行為，一些新招開始采用。“鎮(zhèn)計(jì)生辦并不直接收錢，而是由超生戶繳到縣財(cái)政的專門賬號(hào)中，再憑銀行收條到計(jì)生辦領(lǐng)取發(fā)票”，江西省宜春市一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦工作人員介紹。
但類似舉措并未普及，同屬宜春市另一縣的計(jì)生委工作人員告訴本報(bào)，當(dāng)?shù)爻鷳羧詫⑸鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦，“很多農(nóng)民都不懂去銀行存錢”。
“市級(jí)、省級(jí)計(jì)生委有審查社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中根本查不過來”，一名南方某省人口與計(jì)生委工作人員坦言。
此外，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi) “罰款”意味濃厚。除超生外，未辦理結(jié)婚登記生育、未經(jīng)審批再生育、不夠間隔期再生育等行為，也被征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。
“然而實(shí)際上，這些程序違法的生育并未導(dǎo)致實(shí)際生育數(shù)量增多，也沒有帶來社會(huì)投入的增加”，一名不愿透露姓名的基層計(jì)生工作人員說。
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)變形記
攤派及挪用
基層社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的收支，更是存在很多匪夷所思的“靈活”手法。
公開的基層撫養(yǎng)費(fèi)曝光案例顯示，2008年，46歲的河南省淅川縣鐵僵溝村支書龔國(guó)華，自己掏出6000元繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，而實(shí)際上他并未超生，而是為了完成鄉(xiāng)里分?jǐn)偟酱謇锏膿狃B(yǎng)費(fèi)任務(wù)。
這樣的事例并不鮮見，“對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收攤派任務(wù)現(xiàn)在也還存在”，廣東省人口計(jì)生委一名工作人員直言。河南省平輿縣一名不便具名的鄉(xiāng)黨委書記稱，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，每年鎮(zhèn)政府都開會(huì)研究，根據(jù)各村委計(jì)劃生育水平確定任務(wù)，任務(wù)完成后鎮(zhèn)財(cái)政從收取費(fèi)用中，返還一部分獎(jiǎng)金給支部書記個(gè)人及村委。”
村干部征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的熱情部份源于此，即便需要先行墊付也無所謂，“等到都征收完畢，超出任務(wù)部分，會(huì)有很高比例返還到村里”，一名江西省東部某縣審計(jì)局工作人員說。據(jù)其介紹，縣財(cái)政返還鎮(zhèn)計(jì)生辦的比例一般為40%-90%，而鎮(zhèn)計(jì)生辦也會(huì)給村委會(huì)一定比例的返還。
河南省信陽市平橋區(qū)邢集鎮(zhèn)政府曾規(guī)定，對(duì)按時(shí)完成社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收任務(wù)的村，按該村社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額的30%返還，用于支持征收的日常工作費(fèi)用及干部獎(jiǎng)勵(lì)。
社會(huì)撫養(yǎng)甚至被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪作辦公經(jīng)費(fèi)。江西省東部某縣一名審計(jì)局工作人員就發(fā)現(xiàn)，某鎮(zhèn) 2010 年實(shí)際可用財(cái)力635萬元，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入128萬元，占該鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力的20%。在128萬元的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)支出中，餐費(fèi)食品等招待費(fèi)和走訪送禮支出占54 %，列“招待費(fèi)”和“其他開支”科目，24 %用于職工的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼。
征收依據(jù)
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收依據(jù)可回溯到多年前。
上世紀(jì)80年代中期以后，各省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)計(jì)劃生育條例，其中規(guī)定，對(duì)違反政策生育子女者，征收一定數(shù)額罰款。
后來，罰款這一行政處罰行為逐漸演變?yōu)樾姓允召M(fèi)。原國(guó)家計(jì)生委政策法規(guī)司司長(zhǎng)江亦曼曾撰文稱，經(jīng)全國(guó)人大法工委認(rèn)定，在計(jì)劃生育工作中采取的經(jīng)濟(jì)限制措施，不應(yīng)界定為行政處罰罰款。隨之，該項(xiàng)罰款更名為計(jì)劃外生育費(fèi)，明確其性質(zhì)屬于補(bǔ)償性的行政收費(fèi)。
2000年初，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中，明確規(guī)定“在現(xiàn)階段，對(duì)違反計(jì)劃生育政策的家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，給予必要的經(jīng)濟(jì)制約”。由此，各地計(jì)劃外生育費(fèi)更名為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。
在性質(zhì)從罰款變?yōu)檠a(bǔ)償性的行政收費(fèi)后，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的用途是什么?
在2002年《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》出臺(tái)前，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被規(guī)定全部用于補(bǔ)充人口與計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)的開支。一名某省計(jì)生部門不便具名的工作人員介紹，其投入方向包括九個(gè)方面：獨(dú)生子女保健補(bǔ)助費(fèi)，計(jì)劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)支出，節(jié)育者營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助及路費(fèi)補(bǔ)助，計(jì)生宣傳費(fèi)補(bǔ)助支出，計(jì)生培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)助支出等。
2002年《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》實(shí)施后，上述經(jīng)費(fèi)支出要求出自財(cái)政，而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也被要求全部上繳國(guó)庫。
但在實(shí)際計(jì)生工作中，由于存在上述種種變通手法，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“征繳分離”、“收支兩條線”形同虛設(shè)。
“制度是有的，只是沒有執(zhí)行”，前述廣東省人口與計(jì)生委工作人員說。
從全國(guó)來看，除山東等少數(shù)省份市級(jí)、省級(jí)計(jì)生部門部分提取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)主要在縣級(jí)財(cái)政中流轉(zhuǎn)，其規(guī)模成謎，“市級(jí)、省級(jí)計(jì)生委有審查權(quán)力，但查不過來”，廣東省人口與計(jì)生委工作人員對(duì)本報(bào)直言。
“應(yīng)將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)由上繳地方財(cái)政改為中央財(cái)政，切斷部分地區(qū)刻意追求征收數(shù)額的動(dòng)力來源”，該人士稱。
