哪個城市更透明

　　81個城市財政透明度大排名

　　清華大學公共管理學院教授 俞喬 ● 喬誌東

　　一位經常參加政府宴請的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記帳。

　　今年股市里有一個“真實的笑談”。3月26日，國務院召開第五次廉政工作會議提出“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線重挫。中國的高檔酒被誰喝掉?“答案已經揭曉。”

　　財政預決算、“三公經費”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢”的賬目要不要公開?

　　對此，2007年發(fā)布的《政府信息公開條例》明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。”

　　但條例自2008年5月1日正式施行以來，不愿公開、不敢公開、不屑公開現(xiàn)象普遍存在。

　　《中國經濟周刊》獨家授權發(fā)布的清華大學《中國市級政府財政透明度研究》報告，將研究主體定位在了比省級財政更為細化的市政府：據(jù)當前可獲得信息最近、最完整的2010年數(shù)據(jù)顯示，81個市政府，達到全國財政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線，多數(shù)市政府“不及格”;如果按照“60分及格”的標準，則僅有7個城市過線，及格率僅為8.6%。

　　在財政公開的信息中，政府更愿意公開預算，而不是決算。而對于預算外花銷，81個市政府無一公開。分析證明，人均GDP、外貿因存度和領導人是影響財政透明度的三大因素。

　　清華大學公共管理學院經濟學教授俞喬告訴《中國經濟周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本質上也是經濟單位，需要向所有利益相關者公開信息。只有信息公開透明化，才能保障民主化的進一步實現(xiàn)。

　　公共財政研究三個核心問題：政府的收入從何而來?政府的開支用到何處?政府的財務如何管理?

　　財政收入來源于對社會公眾的強制性征收，政府開支應用于提供公共產品以增進公眾福利水平。公眾是委托人，政府為代理人，公共財政的透明就是解決信息不對稱導致政府代理人問題的關鍵一步。

　　2011年起，清華大學《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進行研究，包括22個省(不含臺灣省)、5個自治區(qū)的地級市政府與4個直轄市政府，未含縣級市政府。以2010年國內生產總值(GDP)為標準，從全國22個省、5個自治區(qū)中選取經濟發(fā)展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。其中青海和西藏由于其統(tǒng)計年鑒只統(tǒng)計省會城市，所以此次樣本城市共計81個，占全國283個地級以上市近1/3。

　　由于各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布的滯后性，2010年為當前可獲得信息最近、最完整的年份，依據(jù)此分析該年市政府財政透明度。

　　81個城市財政透明度及格僅7個，及格率為8.6%，其中北京第一，石河子最末

　　根據(jù)IMF(國際貨幣基金組織)《貨幣和財政政策透明度良好做法守則》，并結合中國的實際情況，《中國市級政府財政透明度研究》提出了衡量財政透明度的8項指標：

　　(一)公布政府的結構和職能;

　　(二)公布顯示政府與其他公共部門關系圖;

　　(三)公布2011年預算內財政報告;

　　(四)公布政府性基金、土地出讓金、三公消費、政府負債信息;

　　(五)公布2010年預算執(zhí)行情況的報告;

　　(六)公布2010年決算報告;

　　(七)公布2010年預算會計基礎(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預算數(shù)據(jù)所使用的標準;

　　(八)公布2010年預算外活動、債務和金融資產、或有負債和稅收支出信息。除第四項指標是根據(jù)我國市級政府的實際情況增加的內容外，其余所有指標為IMF規(guī)定的國際通用標準。

　　將所選出的81個城市根據(jù)8項指標的得分加總，得出各市級政府財政透明度指數(shù)排行。

　　結果表明：全國平均值3.46分，僅占滿分8分的43%。總體而言，中國市級政府財政透明度處于不及格的狀態(tài)。

　　其中，北京得分最高為6分，占滿分的75%;上海其次，為5.75分，占滿分的72%;此外，得分占滿分的比例超過60%(4.8分)的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州;加總共7個城市，僅為81家城市的8.6%;若以80%為良好表現(xiàn)(6.4分)，則81個城市中無一達標。

　　得分在4分以上(占滿分比例50%以上)的城市有34個，為81家城市的42%。

　　得分最低的十個城市依次是：酒泉、邯鄲、煙臺、拉薩、洛陽、烏魯木齊、松原、包頭、慶陽、石河子。

　　除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會城市、計劃單列市與其他地級市相比較，在財政透明度方面并無明顯優(yōu)勢。

　　預算透明，決算隱秘，預算外不公布

　　在8個單項指標中，得分最高的是(一)公布政府的結構和職能，得分為0.93分，也就是說在幾乎所有城市的政府網站上都可以找到諸如組織結構框架、主要領導簡介等內容。

　　并列排名第二的是(三)公布2011年預算內財政報告和(五)公布2010年預算執(zhí)行情況的報告，均為0.77分。一個值得注意的現(xiàn)象是，應該同步公布更彰顯“透明度”的預算和決算，政府往往總是選擇其中一項公布，且公布預算的情況要遠遠好于公布決算的情況——(五)公布2010年預算執(zhí)行情況的報告為0.77分，而(六)公布2010年決算報告僅為0.21分。

　　至于(七)公布2010年預算會計基礎(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預算數(shù)據(jù)所使用的標準得分情況依然很低，為0.05分。因為會計使用方法的不同，如果不公布所用標準，公眾在對其預算、決算情況進行監(jiān)督的時候將無法找到可依據(jù)的途徑。

　　令人更加遺憾的是，得分最低的(八)公布2010年預算外活動、債務和金融資產、或有負債和稅收支出信息，得分情況的均值為0，也就是說在被調查的81個城市中，沒有一個城市的政府公布預算外活動，而這一項也是最容易揮霍各地政府積攢的“小金庫”的地方。

　　其中特別要說明的是，(四)公布政府性基金、土地出讓金、“三公消費”、政府負債信息得分為0.2分。這一項并不是IMF財政透明度手冊中的項目，而這一項也是極富中國特色的一項，是容易產生“小金庫”的場所。政府性基金可以用于各地市政府投入企業(yè)的資金，可以存放在企業(yè)之中，在花費時方便使用。土地出讓金更是作為各地市政府財政來源非常重要的一項。另外諸如“三公消費”、政府負債等都是近年來通過媒體和公眾的輿論監(jiān)督而備受矚目的項目。遺憾的是，這些資金的使用情況都處于幾乎不透明的狀態(tài)之中。

　　影響財政透明度的三大因素：人均GDP、外貿依存度和領導人

　　人均GDP、外貿依存度和市級領導人的教育背景和任職背景，在這三個因素中，外貿依存度和市級領導人的教育背景對財政透明度的影響最大，而人均GDP與財政透明度基本呈正相關。外貿依存度是對外開放程度的一個重要衡量指標，對外開放往往意味著信息對外公開;領導人本身所受教育對他在任期間的社會治理方式有直接的影響。

　　外貿依存度是當?shù)剡M出口總額和GDP的比值。外貿依存度決定該市經濟對外開放程度。外貿依存度越高，反映出來的對外開放程度就越高，經濟就越傾向于外向型。外部流動資金更傾向于流向信息完全的市場，因為掌握的信息越完全，信息不對稱所帶來的逆向選擇和道德風險就越小，交易成本就越低，投資的風險就越低，收益就越有保障。

　　腐敗的投資環(huán)境勢必增加了發(fā)展外貿的交易成本，所以，發(fā)展進出口貿易需要透明公開的環(huán)境，讓資金能夠順暢地流動，從而帶動生產與消費。從這個角度來看，財政透明度和外貿依存度的關系就很好理解了，外貿依存度越高，所在地的政策環(huán)境就越需要公開透明，所以財政也就越透明。因此，外向型經濟的發(fā)展對公共財政透明有著正向的顯著影響。

　　另一方面，中國一直奉行政府主導經濟的發(fā)展模式。作為主要領導的市委書記對其轄區(qū)發(fā)展有直接作用，而任職前的教育背景直接影響到施政行為。一般而言，教育程度越高，其視野就越開闊，思考問題的角度亦從大處著眼。接受過在國民教育序列中的正規(guī)本科教育的市委書記分析問題的角度一般較傾向于理性思考，而沒有正規(guī)教育的書記易于根據(jù)長期基層經驗判斷。

　　就公共財政信息公開而言，有正規(guī)本科學歷的書記傾向于支持信息公開，并可能在制度化上做一定的努力;而沒有正規(guī)本科學歷的書記對信息公開可能持實用態(tài)度，主要從是否有利于搞好任期內工作的角度考慮。

　　據(jù)統(tǒng)計，81個城市中，市政府黨委書記中，有正規(guī)本科學歷者共計47人，非全日制統(tǒng)招本科、專科畢業(yè)、黨校研究生或通過再教育取得學歷者共計34人。其中，4個直轄市、5個計劃單列市的市委書記全部擁有正規(guī)本科學歷。

　　統(tǒng)計有正規(guī)本科學歷的47位市委書記對應的城市透明度排名，得出的平均值為3.72分，高于全國平均值3.46分。