地方政府負(fù)債達(dá)7.2萬億 多個地方賣地還貸
據(jù)統(tǒng)計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。為了償還本息和繼續(xù)獲得貸款，地方政府常常保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，許多地方融資平臺就將“破產(chǎn)”。
中國證券報3月17日報道 中金公司研究報告預(yù)計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。
金融風(fēng)險暗生
張君（化名）回憶中的2009年，是他工作以來最風(fēng)光的一年。常年從事企業(yè)融資的他一直以來都是仰銀行鼻息，但在2009年“翻身做了回主人”。
2008年10月，張君出任華南地區(qū)G市財政局下屬投資管理公司的負(fù)責(zé)人。財政局給他的主要任務(wù)是，對全市各政府機(jī)關(guān)的資產(chǎn)進(jìn)行整理盤活。由于難度較大，張君接到這個差事后經(jīng)常愁眉苦臉。
但進(jìn)入2009年，張君突然頻頻接到當(dāng)?shù)馗鞔笊虡I(yè)銀行對公業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人的飯局邀請。更讓他納悶的是，觥籌交錯之間，往日高高在上的銀行負(fù)責(zé)人們紛紛有意無意地探問張君有沒有貸款需求，并破天荒地拍胸脯表示，如果有需要，一定全力滿足。
“投資管理公司沒有固定的收入來源，只有一些固定資產(chǎn)，銀行怎么會看上這樣的公司？我當(dāng)時怎么想也不明白。”張君在接受中國證券報記者采訪時坦言。
摸不清狀況的張君不敢輕舉妄動，直到2009年3月，他從市財政局接到明確指令：為支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，市財政局要求張君以投資管理公司的名義千方百計從銀行獲取貸款。
G市財政局的這一指令來自央行和銀監(jiān)會的一紙通知。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求，各金融機(jī)構(gòu)要“優(yōu)先保證手續(xù)齊全、符合項目開工和建設(shè)條件的中央投資項目所需配套信貸資金及時落實到位”；“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。而通知中強(qiáng)調(diào)的“要特別注意防止金融機(jī)構(gòu)貸長、貸大、貸集中和嚴(yán)重存貸期限錯配產(chǎn)生新的系統(tǒng)性金融風(fēng)險”的要求被部分商業(yè)銀行選擇性忽略。
拿到“尚方寶劍”的張君迅速聯(lián)系各大商業(yè)銀行，貸款出奇地順利，一路“綠燈”。從3月至5月，注冊資本金僅5000萬元的該投資管理公司從各大商業(yè)銀行共獲取了40億元的貸款，張君一掃往日愁容，每日紅光滿面。
彼時，與張君同樣開心的還有全國各省市縣數(shù)千家城投公司、投資管理公司的負(fù)責(zé)人們。僅G市就有財政局、發(fā)改委、住建委等三個部門下屬的融資平臺公司。
央行的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3800多家，總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債升至5.26萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60%。其中，很多地方融資平臺沒有固定的收入來源。這5.26萬億元的負(fù)債相當(dāng)于2009年全國GDP的15.7％，相當(dāng)于2009年全國財政收入的76.8％，地方本級財政收入的161.35％。
中金公司研究報告預(yù)計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預(yù)計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬-3萬億元，2011年底達(dá)到約10萬億元。報告稱，2009年底主要上市銀行地方政府融資平臺貸款約占貸款總額的10%，國開行和地方性金融機(jī)構(gòu)占比相對較高。10萬億元的地方政府負(fù)債約占中國2009年GDP的三分之一，相當(dāng)于中國外匯儲備的70%。
一場針對地方融資平臺的信貸風(fēng)險“排雷”風(fēng)暴即將刮起。
在剛剛結(jié)束的2010年兩會期間，國家發(fā)改委、財政部、央行等部委負(fù)責(zé)人紛紛表示，要進(jìn)一步清理、核實地方融資平臺的融資狀況，區(qū)分不同情況，進(jìn)行妥善處理。
數(shù)萬億的信貸資金是怎樣一步步流進(jìn)地方融資平臺的？很多沒有固定收入來源的地方融資平臺怎樣償還昔日巨額借貸？監(jiān)管部門又怎樣去排除這些大大小小的信貸“堰塞湖”？
中國證券報記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方融資平臺搭乘了應(yīng)對國際金融危機(jī)一攬子刺激政策的便車，在2009年大舉借貸，全年凈增約3萬億元貸款，其中2009年上半年為舉債高峰期。而地方政府的國有土地出讓收入是地方融資平臺日后還債的主要來源。
接受中國證券報記者采訪的政府官員、專家學(xué)者認(rèn)為，這種借債開發(fā)、賣地還債的城市建設(shè)模式將地方政府進(jìn)一步捆綁在了土地財政上，會造成地價、房價居高不下，城市建設(shè)盲目求大。他們建議，清查地方融資平臺風(fēng)險不僅要“開包”檢查每筆貸款，而且要建立市場化的約束機(jī)制，使地方融資平臺運(yùn)作陽光化。更重要的是，理順財政體制，建立規(guī)范化和市場化的地方政府融資渠道。
清理隱患
新發(fā)行城投債的難度系數(shù)越來越高，而一場清理地方政府融資平臺的風(fēng)暴即將刮起
多方聯(lián)手“排雷”
不過，從2009年6月開始，張君發(fā)現(xiàn)，從銀行獲取貸款不那么容易了。同時，根據(jù)市財政局的最新指示，張君工作內(nèi)容從原來的一件事又變回了兩件事，一是繼續(xù)貸款，幾個億、幾千萬的規(guī)模都要貸，但各商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人的笑臉已經(jīng)換成了冷面孔；一是資產(chǎn)注入，在銀行的催促下，張君要把政府各機(jī)關(guān)的房產(chǎn)、土地和各類設(shè)備設(shè)施注入投資管理公司，以達(dá)到新增貸款的資產(chǎn)要求。
張君說：“很多政府機(jī)關(guān)的房產(chǎn)，底層都是門面房，是各機(jī)關(guān)預(yù)算外收入的來源，現(xiàn)在要收到我這里來，等于斷了他們的財路。工作很難做，抵觸情緒很大。”
資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，還款付息的壓力又與日俱增，張君只有考慮多元化的渠道融資。“我們考慮過和銀行、信托公司合作，發(fā)行‘銀政信’三方合作的理財產(chǎn)品，用募集的資金收購我們公司的股權(quán)，再由市財政擔(dān)保承諾一定期限后溢價購回所有股權(quán)。但后來被銀監(jiān)會的內(nèi)部通知叫停了。現(xiàn)在，希望從我們這拿到錢的城投公司能夠自己發(fā)行城投債或者上市融資，幫我們周轉(zhuǎn)一下資金，應(yīng)付一下銀行，但是兩方面操作起來都沒那么容易。首先，國家發(fā)改委現(xiàn)在放緩了城投債的審批節(jié)奏，目前排隊等待審批的城投債超過百家。發(fā)改委對新發(fā)行城投債的信用評級標(biāo)準(zhǔn)也有提升。其次，從資本市場融資，現(xiàn)在地級市城投公司IPO基本沒戲。像A股市場的云南城投、中天城投都是借殼上市，但現(xiàn)在找個殼的難度也是越來越大啊。”張君無奈地表示。
正如張君所言，新發(fā)行城投債的難度系數(shù)越來越高，而一場清理地方政府融資平臺的風(fēng)暴刮起。
2009年12月3日，財政部明確指出“地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須量力而行。嚴(yán)禁違反或規(guī)避相關(guān)法律的規(guī)定，為政府融資平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔(dān)保。”
2010年1月19日，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險。”
在2010年兩會期間，財政部部長謝旭人表示，要對目前融資平臺的融資狀況進(jìn)一步清理、核實，區(qū)分不同情況，進(jìn)行妥善處理。平臺公司經(jīng)過清理以后，應(yīng)該按照公司法的有關(guān)規(guī)定規(guī)范運(yùn)行。
中國人民銀行行長周小川認(rèn)為，這次地方融資平臺的融資規(guī)模比較大，其中以土地為抵押的借款和由城市政府進(jìn)行綜合還款的項目最值得關(guān)注。
實際上，2010年2月末，市場就有地方政府債務(wù)將按照四類劃分、區(qū)別對待的方式進(jìn)行處理的傳言。國信證券報告介紹，地方政府債務(wù)將分為按照地方政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位的債務(wù)、公益性項目且依靠財政性資金償還的債務(wù)、公益性項目且有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流并主要依靠自身收益償還的項目、競爭性項目的債務(wù)四類。對于四類債務(wù)的處理方法，首先對存量債務(wù)要明確償債責(zé)任，不經(jīng)批準(zhǔn)不得改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任；對公益性無現(xiàn)金來源債務(wù)涉及的在建項目，地方政府通過預(yù)算資金和地方政府債券等多渠道安排資金；其他債務(wù)資金涉及的在建項目，由原貸款銀行審核后，繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，保證項目建成。
揮別風(fēng)光的2009年，進(jìn)入2010年的張君也有點(diǎn)擔(dān)憂。有消息稱，對承擔(dān)公益性項目建設(shè)和融資任務(wù)，主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺，完成在建項目后，不再承擔(dān)融資任務(wù)，其相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)將剝離；而對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺，將予以取消。這意味張君很快可能面臨失業(yè)的處境，而他從銀行貸出的40億元不知何時才能還清。
不過，張君仍然樂觀：“我也聽到了一些清理的風(fēng)聲，只說沒有經(jīng)營收益的要取消，但地方政府還沒有這個意思，具體政策也沒出來，走一步看一步咯。”
賣地還貸
為了償還本息和繼續(xù)獲得貸款，地方政府必須保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺就將“破產(chǎn)”，地方金融也將因為巨額的呆壞賬陷入困境
土地財政難止
張君說，融資近40億元的他多數(shù)時候只是“一夜富豪”。“當(dāng)時，市財政局告訴我們，銀行肯發(fā)放大量的低息長期貸款是天賜良機(jī)，并指示我們將銀行貸款迅速、全部提出，轉(zhuǎn)到投資管理公司的賬戶，怕到時候提不出來。但資金在我們公司的賬戶只作短暫停留，幾天之內(nèi)就會劃撥到各個城建項目公司的賬戶。這些項目公司所做的都是財政性資金支持的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，基本都是公路建設(shè)。”
從信貸資金劃出投資管理公司的賬戶開始，張君就徹底對資金失去了控制。“我們和這些項目公司沒有任何股權(quán)關(guān)系，資金劃過去也沒有簽訂任何合同，他們怎么花，我一點(diǎn)都不知道，也管不了。現(xiàn)在負(fù)債全都是我的，我這里就是一個殼公司。”張君并不諱言。
“你拿什么還給銀行，你就不擔(dān)心銀行找你麻煩？”中國證券報記者對此不解。
張君說：“我有什么壓力。所有的貸款，財政局都事先跟銀行打過招呼，肯定要靠財政資金兜底的。我們沒有固定收入來源，城投公司的那些項目短期內(nèi)也沒有現(xiàn)金回流。所以，前幾年主要靠財政資金墊付一點(diǎn)利息，等城投公司的項目開發(fā)完后，周邊土地的價格不知道翻了多少倍，財政局再拿賣地的錢來還銀行的貸款，輕而易舉。”
G市財政局采取的正是目前國內(nèi)各地方融資平臺的通行做法。地方政府的國有土地出讓收入也由此成為大量銀行新增貸款背后的“隱形擔(dān)保。”國有土地使用權(quán)出讓收入，就是民間所說的“二財政”。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2009年全國土地出讓收入約為14239億元。
中國社科院金融所金融實驗研究室主任劉煜輝表示，地方政府要想在有限的公共財政條件下做出“政績”，就要把“二財政”用好。與按部就班地先賣地、后建設(shè)相比，習(xí)慣于“寅吃卯糧”的地方政府，在銀行的配合下，天然地傾向于選擇貸款－建設(shè)－賣地－還貸的資金運(yùn)作方式。
財政部財科所所長賈康說，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)建設(shè)和對其他項目的支持必然導(dǎo)致地方政府?dāng)U張債務(wù)的沖動。許多城市發(fā)展規(guī)劃一再擴(kuò)展，城市規(guī)劃定位一再提高，城建規(guī)模快速膨脹，城建投資也高速增長。為了償還融資平臺借款的本息和繼續(xù)獲得銀行貸款，地方政府必須保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺就將破產(chǎn)，地方金融也將因為巨額的呆壞賬陷入困境。
事實上，G市的房價在國際金融危機(jī)影響尚未消退的2009年實現(xiàn)了翻番，達(dá)到歷史峰值，全國房價、地價也在2009年呈現(xiàn)同步報復(fù)性反彈。
完善制度
有效控制地方政府融資風(fēng)險的方式是使其陽光化和市場化。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家發(fā)行“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等方法，建立規(guī)范化和市場化的地方政府融資渠道
規(guī)范融資渠道
“張君們”和全國各地具有類似性質(zhì)的城投公司可以消失，但由他們經(jīng)辦的數(shù)萬億元貸款不能從商業(yè)銀行的賬戶上消除。當(dāng)然，地方融資平臺六七萬億元的負(fù)債并不一定都會成為銀行的呆壞賬。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松指出，在全國3800多家地方政府融資平臺公司中，70％-80％是隸屬于縣以下人民政府的，在國有商業(yè)銀行改制后，這些公司從銀行獲取貸款的能力有限。剩下20％-30％的融資平臺公司大都通過城市建設(shè)、舊城改造具備了一定的還款能力。另外，地方融資平臺在近幾年的地方政府市政建設(shè)、公路建設(shè)和住房建設(shè)方面發(fā)揮了非常重要的作用，這種模式不能一概否定。
中金公司預(yù)計，30%-40%的融資平臺貸款項目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息，余下大約60%-70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財政安排等第二還款來源的安排。只要融資平臺資金鏈不斷裂，是能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中動態(tài)化解風(fēng)險的。
西安市蓮湖區(qū)區(qū)長洪增林認(rèn)為，地方融資平臺面臨四大風(fēng)險：國家金融政策等金融環(huán)境的變化使融資平臺面臨環(huán)境影響風(fēng)險；政府融資渠道單一，地方政府財力不足，使融資平臺面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險；金融機(jī)構(gòu)多頭授信，政府信用額度膨脹，造成地方政府資金償還難度增大的風(fēng)險；融資平臺管理不嚴(yán)密、資金監(jiān)管不規(guī)范，使融資系統(tǒng)安全運(yùn)行面臨風(fēng)險。
對于如何償還地方政府融資平臺的既有負(fù)債，洪增林認(rèn)為，主要還是要通過城市建設(shè)帶來的政府稅收增加和土地增值來解決，但同時要加強(qiáng)地方融資平臺的制度保障和內(nèi)部風(fēng)險控制，并將地方政府下屬各行政事業(yè)單位所有的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)以及由地方政府出資購置的各類設(shè)備、建設(shè)的公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)至融資平臺公司名下，進(jìn)一步整合各類有效資產(chǎn)，做實做強(qiáng)融資平臺公司。同時，改地方政府往日的“口頭擔(dān)保”、“條子擔(dān)保”為真實的資產(chǎn)抵押擔(dān)保。
目前，除了貸款以外，發(fā)行城投債和中期票據(jù)也是地方融資平臺融資的兩種方式。但已發(fā)行城投債不為交易員看好。“很少交易城投債。”一位券商交易員向記者表示，“主要是不透明，搞不清風(fēng)險”。
一位券商投行部人士表示，中期票據(jù)作為信用債，基本上以無擔(dān)保債為主。但“愿不愿意買，市場會根據(jù)披露的信息判斷。公司的現(xiàn)金流如何、怎樣償付本金，基本上都有明確的披露。發(fā)行利率也體現(xiàn)了風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。”
上海市銀監(jiān)局局長閻慶民建議，若平臺集團(tuán)下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場，進(jìn)行定向增發(fā)或者配股；或以平臺下面的公司作為主體，在中央給定指標(biāo)范圍之內(nèi)發(fā)行公司債或企業(yè)債，通過評級、承銷以及發(fā)債的擔(dān)保，使得若干部門對平臺公司同時負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，這樣更容易把融資平臺的風(fēng)險降到最低。
賈康表示，地方政府融資的發(fā)展需要“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”。“治存量”的行動已經(jīng)展開。3月8日，上海銀監(jiān)局宣布，要求在滬銀行按照“解包還原，重新立據(jù)；風(fēng)險分類，保全有力；加強(qiáng)協(xié)作，整體評估”的整體原則，對政府融資平臺企業(yè)2009年底貸款逐筆打開梳理，對每筆貸款逐個開展重新評審和風(fēng)險排查，并根據(jù)貸款的實際風(fēng)險狀況采取相應(yīng)的風(fēng)險保全措施。
劉煜輝表示，有效控制地方政府融資風(fēng)險的方式是使其陽光化和市場化。“應(yīng)建立市場化的約束機(jī)制，使地方融資平臺成為一個有自己公開透明的資產(chǎn)負(fù)債表的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場去融資。這樣市場可以給出能夠反映風(fēng)險補(bǔ)償?shù)馁Y金價格。要讓市場力量來約束地方政府所內(nèi)涵的體制性投資和信貸的沖動。”劉煜輝表示。
在解決財政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗，建立規(guī)范化和市場化的地方政府融資渠道，應(yīng)該及早提上議事日程。
賈康指出，當(dāng)本地財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府除了“跑部錢進(jìn)”之外，只能利用自身的行政權(quán)力，通過“自上而下”的方式壓縮本級公共服務(wù)支出，同時利用轄區(qū)內(nèi)資源獲取預(yù)算外收入。“土地財政”就是這種“自謀財路”的結(jié)果，這不僅使預(yù)算法禁止地方政府負(fù)債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能再借錢的錯誤邏輯，進(jìn)一步助長了地方政府的盲目舉債，也滋生了眾多的地方政府融資平臺。
賈康認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。從2009年開始，財政部代地方政府發(fā)行2000億元地方債已經(jīng)做了很好的嘗試，2010年中央政府繼續(xù)代發(fā)2000億元，是對這種方式的肯定。但是如何提高地方財政及債務(wù)信息的透明度，發(fā)揮社會公眾和市場機(jī)制的監(jiān)督引導(dǎo)作用，真正解決中央與地方之間在財稅體制和融資機(jī)制上的矛盾，還有許多工作要做。
