從國家賠償到國家追償有多遠
王琳 海南大學法學院副教授
近日，《國家賠償費用管理條例》頒布并開始施行。此前公開征求意見的送審稿中，曾規定了國家賠償后對責任人追償的標準，但在正式出臺的“條例”中已被刪除。
這一變化成為多家媒體和網絡編輯議程設置的核心，評論界的質疑和批評呈一邊倒的態勢。但在筆者看來，批評“條例”故意模糊國家追償的標準可能打錯了靶子。真正的問題實則隱身在“條例”的變化之后。當行政機關擁有“自己為自己立法”的權力，在此之下的“自我追責”本就不可期待過高。
從“條例”的名稱來看，它的定位并不是 “國家賠償法實施細則”，更不是“國家追償制度實施細則”，而只是針對“國家賠償費用管理”的一個操作規程。所謂“國家賠償費用”，在細則中有明確表述，即“依照國家賠償法的規定，應當向賠償請求人賠償的費用”。而為了便于賠償申請人（通常是受害人）的求償之路不過于“山高水長”，也為了體現“國家賠償”的國家性質，依國家賠償法的規定，這筆費用由國家財政列支，并由財政部門統一管理。客觀評價，這種“國家賠償”在先，“國家追償”在后的制度安排，是有利于維護公民權益的——國家賠償法首先是一部“賠償法”，其次才是一部“責任法”。
事實上，筆者從2002年起，就在媒體上多次撰文呼吁國家追償制度的落地。若國家賠償法直接異化成了 “納稅人賠償法”，這部法也就不可能實現 “促進國家機關依法行使職權”的功能了，甚至還會起到鼓勵違法的負作用——“反正違法了也有國家財政為后盾，怕什么！”實踐中，有這種心態的公務員并非個例。
就“國家追償”而言，以一個條款來進行細化，事實上又很難確保可操作性和科學性。 “追償”也得實現公正，不能用新的違法來校正違法，用新的不公來善后不公。草案的原規定是，“行政追償中，對有故意的責任人員，賠償義務機關應當責令其承擔國家賠償費用的70％-100％，但最高不得超過其兩年的基本工資；對有重大過失的責任人員，賠償義務機關應當責令其承擔國家賠償費用的50％-100％，但最高不得超過其一年的基本工資。”這一條款仍難以付諸實施，而進一步 “細化”的空間超出了“賠償費用管理條例”的范圍，如對追償的啟動、期間、被追償人的申辯權和申請復議權、“故意”和“重大過失”的界定以及拒不履行追償的責任機制等等，都是進行追償所必須解決的前置問題。
當然，現行“條例”中的也有“追償”的規定：“賠償義務機關應當依照國家賠償法第十六條、第三十一條的規定，責令有關工作人員、受委托的組織或者個人承擔或者向有關工作人員追償部分或者全部國家賠償費用。”這樣的表述較之草案還要糟糕，它只是對國家賠償法的簡單重復——雖然“合法”，但這種重復毫無價值。
修訂后的國家賠償法是在2010年4月29日由全國人大常委會通過，同年12月1日起正式施行。中間這七個月的時間，可以看作是留給各部門完成新法實施前各項準備工作的——這個 “準備”，也包括具體實施細則的出臺。以“國家追償”為例，迄今為止，不論是行政機關還是司法機關，實際上均未依法執行——既無可操作的細則,亦無已操作的個案。一部法律甫一施行就遭受公權力機關的不作為，要反思的恐怕不只是公權力機關。對于立法者來說，涉及到部門利益的規定，是否應該盡可能詳盡，以避免執行機關“自己為自己立法”的尷尬。如確實不能在法律中細化，也應為細則的制定建規立制，在程序上進行約束。立法機關有義務監督執行機關在立法過渡期內必須出臺實施細則。國家追償制度的細化，并不是行政機關一家的事，司法機關同樣要面對司法追償的執行問題。有法不依，還談何行政公信與司法權威？
