21世紀經濟報道消息 1月6日，本報記者從國土資源部獲悉，《深化國有建設用地有償使用制度改革實施方案》（以下簡稱“方案”）已經形成文件，經過國土資源部和有關部委會簽后，將報國務院審批實施。

    據接近國土資源部的人士表示，“方案”將是改變地方土地財政的開始。其中包括改革和完善“招拍掛”出讓制度、規范和完善征地制度、建立城鄉統一的建設用地市場等內容。

    據悉，“方案”制定的背景是2010年6月，國務院批轉發改委發布的2010年深化經濟體制改革意見，其中提出由國土資源部牽頭負責國有建設用地有償使用制度改革問題。

    調整土地出讓方式結構

    在堅持“招拍掛”的前提下，少“拍”多“招”

    上述接近國土資源部的人士表示，深化國有建設用地有償使用制度改革，核心內容仍然是界定國有建設用地劃撥范圍，繼續擴大有償使用范圍。

    據中國地價網監測數據，2010年前三季度，全國居住建設用地“招拍掛”出讓比例在90%以上，工礦業用地“招拍掛”出讓比例在80%以上。

    土地專家鄒曉云表示，建設用地有償使用制度改革的方向依然是堅持和擴大“招拍掛”出讓的范圍。

    不過，鄒曉云表示，在當前“招拍掛”制度執行當中，存在掛牌和拍賣的比例過高，招標的比例較低的情況。

    由于土地拍賣的操作比較簡單，同時也有利于推高地價，地方政府積極性一直較高。

    記者獲悉，“方案”改革的方向之一就是，在繼續堅持“招拍掛”制度方向的前提下，調整土地出讓方式的結構。

    “方案”的主要內容就包括改革“招拍掛”制度，解決當前土地出讓當中，“價高者得”的情況比較多的問題。通過對于各地實行“招拍掛”制度進行法律評估和調研，得出改革和完善的辦法。

    北京市在2010年試水的土地出讓“綜合評標法”備受國土資源部關注，也被作為“方案”的借鑒。

    2010年4月份，在“國十條”的調控背景下，北京連出幾塊“地王”。在此情況下，北京市推出了土地出讓“綜合評標法”，即盡量多使用招標的方式出讓土地，而且在招標的評標當中，土地出讓價格的分數占比下降。同時，采取限制地價、配建保障房面積等方法，進行招標競爭。

    北京市住建委負責人在一次向住建部匯報的會議上表示，2010年5月份以來，北京市出讓的43宗居民用地37宗采用綜合評標的辦法，占86%，掛牌出讓中，對配建公租房地塊試點限地價，競公租房面積方式；競買報價達到預先規定的上限時，不接受更高的報價，而是配建的公租房面積多的獲得土地。

    由此，北京市土地成交價明顯下降。2010年4月份以來，平均樓面土地成交價由13976元降至5958元每平方米，土地成交的溢價率由119%降至27%。

    土地財政轉向

    方案有望改變地方對土地財政的依賴

    “方案”被寄予期望的之一，是改變地方政府依賴的賣地財政，改變地方政府推高地價帶動房價的邏輯鏈條。

    擔任多個地方政府顧問的北京大岳咨詢公司總監李偉表示，地方政府對土地財政的依賴雖然短期內不可能完全扭轉，但是這種路徑依賴將被調整。調整的方向包括：調整土地財政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設支持，減少城市攤大餅發展，減少高價賣地。

    此前，財政部曾發文要求地方政府將賣地收入納入地方財政，實現收支兩條線，但是很多地方政府并不交出“家底”。

    在此情況下，通過國土部門的地價監測，加上建設用地有償使用制度的改革，來限制地方政府土地財政的規模和增長速度，也是土地財政轉向的一個標志。

    中國人民大學土地管理系主任葉劍平近日在“漢鎰金融講壇·金融危局下的土地金融制度突破”論壇上表示，2010年，很多城市土地出讓收入都創了新高，說明在現有土地有償使用制度下，地方政府的土地財政依賴越來越強。

    而國土資源部政策法規司司長王守智在上述論壇上表示，將通過限制征地范圍和土地儲備范圍，來界定地方土地財政的范圍；除此以外，城市規劃范圍外的集體建設用地和城市規劃范圍內但是不屬于公益項目規劃的集體建設用地，都應該給予其流轉的政策。

    前述接近國土資源部的人士建議，“方案”應該將構建城鄉統一的建設用地流轉市場作為前提，在此基礎上，再通過規范“招拍掛”制度等方式，來逐步改革地方土地財政。