專訪《中國市級政府財政透明度研究》課題組負責(zé)人俞喬：
地方政府要學(xué)上市公司
《中國經(jīng)濟周刊》記者 張璐晶|北京報道
《中國經(jīng)濟周刊》：您的研究對象為什么是市而不是省?
俞喬：目前國內(nèi)對財政透明度的研究還多集中于省級政府的層面上，對中國而言省級政府還不是真正意義上的本級財政。我們研究的不足之處，就是未包括所有的地級市和縣級市政府在內(nèi);另外還可能遺漏某些公共財政指標。
《中國經(jīng)濟周刊》：研究中所用IMF財政透明度法則是否適用于中國國情?
俞喬：和上市公司的治理相同，現(xiàn)代政府的公共治理都有共同的準則，例如，透明、問責(zé)等等。小農(nóng)經(jīng)濟時代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。人民的政府，必須健全問責(zé)機制，公開公共財政的目的是向全民負責(zé)，政府要給社會定期講講，全民的資金是存銀行還是去投資，多少用在民生、哪些用于政府部門運轉(zhuǎn)，哪些是正常運轉(zhuǎn)費用、哪些是屬于過度開支，這對現(xiàn)代政府而言是非常重要的。
中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，如果還采用傳統(tǒng)經(jīng)濟的治理機構(gòu)，僅對上負責(zé)是行不通的。只有實現(xiàn)第一步財政公開，才有真正意義上的監(jiān)督。中國社會的民主化本質(zhì)上是做好兩件事：第一是領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生機制：怎么選出領(lǐng)導(dǎo)人、怎么監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人;第二就是公共財政的決策機制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產(chǎn)生一個重要原因是信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險，提高財政透明度，對改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。
《中國經(jīng)濟周刊》：您認為目前各部門、各級政府的財政透明度情況如何?
俞喬：總體來說，現(xiàn)有的市級政府財政透明度遠不盡如人意。除少數(shù)市以外，大多數(shù)市政府的公共財政信息處于不透明或“半透明”狀態(tài)，與黨的要求和社會公眾的希望相比，有著很大的差距。就信息公開的內(nèi)容而言，困難最大是公開政府的預(yù)算外收支情況、決算情況，以及預(yù)算編制的具體方法。當前，公共財政透明水平在相當程度上取決于經(jīng)濟開放程度和主要領(lǐng)導(dǎo)的意識，而制度與機制的因素不明顯。
81個城市就好比81家上市公司，因為政府本質(zhì)上也是經(jīng)濟單位，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。但是現(xiàn)有的法律條文中并沒有“硬性”規(guī)定，只有2007年的一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動立法。
另外，媒體、社會公眾等可以發(fā)揮很大的推動作用，促使政府和人大加快公共財政的透明化進程。在信息化技術(shù)發(fā)達的今天，技術(shù)層面的操作完全可行。
《中國經(jīng)濟周刊》：提高財政透明度的意義是什么?
俞喬：“三公經(jīng)費”公開、財政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但這也相當于把政府的手腳綁起來。在研究結(jié)果中，人均GDP越高越想公開，外貿(mào)依存度高的因為吸引外商需求也需要公開，正規(guī)本科學(xué)歷的黨委書記多傾向于公開。一般地級市的人口規(guī)模為幾百萬人，已經(jīng)相當于世界上一個小型國家的人口。把經(jīng)濟賬捂著，實際上是對公共事務(wù)采取一種傳統(tǒng)家族式的治理方式，家族治理最糟糕的結(jié)果就是任用親信，中飽私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高財政透明度。
政治層面的改革，主要有兩點，其一是如何選擇好的領(lǐng)導(dǎo);其二是選才之后，公共財政的監(jiān)督和管理，起點就是財政透明度。發(fā)達國家選舉后的“以財控政”、約束無限政府都是對財政監(jiān)督的表現(xiàn)。
“三公”公開要有“條條框框”
《中國經(jīng)濟周刊》記者 張璐晶|北京報道
5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對今年的財政預(yù)算決算、“三公經(jīng)費”支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預(yù)算中，各項支出被要求要細化到項級科目。
今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經(jīng)有92個中央部門公布了預(yù)算。然而，已公布預(yù)算中的住房保障支出和尚未公布的“預(yù)算外的三公經(jīng)費”再次引發(fā)討論。
5月底，財政部部長謝旭人指出，2012年中央本級和各部門的“三公經(jīng)費”預(yù)算、決算，將在全國人大常委會批準2011年中央決算后公開，行政經(jīng)費支出情況也將一并公開。
即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對于政府信息公開的主要感受。而對于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對質(zhì)疑。事實上，這是在公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)之下，對于政府消費是否合理的一次對制度建設(shè)的呼吁。
有評論指出，如果制度和標準付之闕如，只是把政府接受公民監(jiān)督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會，甚至某些部門被指責(zé)得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態(tài)，則民眾的感受，無異于在一個金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。
誰在阻礙“三公”公開
全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎(chǔ)工作不到位。
一位地方審計官員的話更加犀利：“三公經(jīng)費”的面紗相當難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固;二是“三公花費”確實有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。
今年兩會期間，全國人大代表、四川省委常委、常務(wù)副省長魏宏在接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪時表示，政府“三公經(jīng)費”的支出是必要的。由于目前“三公經(jīng)費”概念不清晰，支出規(guī)模沒標準，統(tǒng)計范圍不規(guī)范，“三公經(jīng)費”的信息大多沒有面向社會公開才給人以想象空間，才形成目前輿論一邊倒的態(tài)勢。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》，公共財政監(jiān)督管理的起點就是財政透明度，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)達，公眾參與公共事務(wù)的熱情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通過網(wǎng)絡(luò)反逼政府，想知道納稅人花錢花到了哪里的需求進一步提升。“從長治久安的角度，增加財政透明度，不僅使得政府規(guī)模得以擴大，同時也增進了民眾對政府的支持。而且說清楚‘隱含’也是對政府的制約和對官員的保護。”
借鑒上市公司信息披露
一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經(jīng)費”的出發(fā)點，到底是為了應(yīng)對上邊政策的一種策略，還是真正對人民負責(zé)，真心實意地接受人民的監(jiān)督制約。
去年各部門公布的“三公數(shù)據(jù)”，差異很大，由于沒有統(tǒng)一的標準和相應(yīng)的解釋，許多數(shù)據(jù)令人費解。從2010年公務(wù)接待費決算數(shù)這一項來看，最高的國家稅務(wù)總局為66587.15萬元，最低的國務(wù)院發(fā)展研究中心僅為5.84萬元，兩者相差超過一萬倍。又如，2010年公務(wù)用車購置及運行費，農(nóng)業(yè)部15140萬元(公車費用占“三公費用”比重達64%)，與教育部的199萬(公車費用僅占“三公費用”的7.8%)兩者相比，相差巨大。
全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青指出，“三公經(jīng)費”的統(tǒng)計口徑不一致就難以有所比照。基于組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成等諸多因素，各部門公布的最終絕對數(shù)字的高低并不必然說明相關(guān)工作的優(yōu)劣。缺乏權(quán)威部門把關(guān)，“自說自話”的數(shù)據(jù)難逃選擇性公開的命運。
“三公經(jīng)費”的使用，是否有一個合理的范圍?匯信資本董事總經(jīng)理葉翔認為，有些部門公務(wù)開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據(jù)。因為部門有大小，人員數(shù)量也不同。同時，由于業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，按人均計算“支出標準”也不合理。
對此，葉翔建議，不同部門的公務(wù)消費比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標準，最常用的就是同業(yè)比較。基于行業(yè)性質(zhì)對各政府部門實行分類，把監(jiān)管部門與其對應(yīng)的行業(yè)標準比較，就能發(fā)現(xiàn)一些問題。比如，政府部門該類業(yè)務(wù)支出，“總不能超過該部門所在行業(yè)的平均水準”，而且其支出的增長，也應(yīng)該低于整個行業(yè)的增長，即實行“業(yè)務(wù)分類橫比，行業(yè)內(nèi)部縱比”。
俞喬表示，要做到真正的財政透明，不僅要公布最后的結(jié)果，還要公布公式和方法，接受人民監(jiān)督。
除了這些具體的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公經(jīng)費”的治理源頭。“應(yīng)看到現(xiàn)有的‘三公’開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是‘三公’開支預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督，而這正是現(xiàn)有的預(yù)算制度的缺陷造成的。要解決這個問題，就需要把‘三公’經(jīng)費的決定權(quán)和使用權(quán)分離。”
