——本報記者專訪社科院世界社會保障中心主任鄭秉文

　　本報記者 陳方

　　日前，“五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)五年幾無進(jìn)展”的新聞又?jǐn)噭虞浾摗?月11日，本報《七日評》以《養(yǎng)老金“并軌”到底還要等多久》為題再 度關(guān)注養(yǎng)老改革。對于養(yǎng)老改革，如果說輿論多是從民情的角度加以呼應(yīng)，那么養(yǎng)老金并軌的難處到底在哪里?具體的改革路徑又當(dāng)如何設(shè)計?本報記者采訪了中國 社會科學(xué)院世界社會保障中心主任、中國社科院研究生院教授鄭秉文。

　　改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個預(yù)先設(shè)計好的制度，就選擇一個容易做的養(yǎng)老金制度了——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物

　　記者：養(yǎng)老金“雙軌制”如今飽受詬病，可是任何一項(xiàng)制度在設(shè)計之初都應(yīng)該有它的合理性和進(jìn)步性，都說養(yǎng)老金“雙軌制”在計劃經(jīng)濟(jì)時代發(fā)揮過很大作用，養(yǎng)老金“雙軌制”到底有過什么樣的積極作用?

　　鄭秉文：你這樣來說這個問題既不太準(zhǔn)確，也有點(diǎn)先入為主的味道。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老制度分為3個階段，它經(jīng)歷了一個從分到合再到混亂這樣一個曲線發(fā)展過程。

　　第一階段是1951年到1958年，這個階段企業(yè)的養(yǎng)老制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位是分開的，是雙軌制。第二階段是1958年到1966年，這是一個并 軌的階段。1958年完成了一個五年計劃之后，國務(wù)院立即發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，它把企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度事實(shí)上給合并 了，這個文件很好，是一個里程碑，它還規(guī)定了替代率大約為50%-70%，這也是非常好的比例。

　　第三階段是1966年到1978年，這時工會癱瘓了，而那時的勞動保險制度的基層運(yùn)行者主要是工會。還由于其他種種原因，大環(huán)境不允許了，所以，并軌后的養(yǎng)老金制度也癱瘓了，停止運(yùn)行了，企業(yè)養(yǎng)老保險制度蛻化成企業(yè)利潤兜底的國家/企業(yè)養(yǎng)老福利制度了。

　　所以，正確和準(zhǔn)確地說，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，雙軌制和單軌制都曾出現(xiàn)過，在那個特殊的歷史時期，他們都曾發(fā)揮過作用，尤其是1958-1966年的 并軌制度，是一個偉大的歷史進(jìn)步。但遺憾的是，這個歷史進(jìn)程被中斷了。1978年改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個預(yù)先設(shè)計好的 制度，就選擇了一個容易做的養(yǎng)老金制度——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物。

　　記者：可現(xiàn)在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)很多年了，養(yǎng)老金“雙軌制”沒有并軌的跡象，人為地劃割這種“養(yǎng)老鴻溝”現(xiàn)在還有積極作用嗎?

　　鄭秉文：1978年改革開放在農(nóng)村是從土地聯(lián)產(chǎn)承包制開始的，在城鎮(zhèn)是從國有企業(yè)改革開始的。于是，國企的社會保險制度就應(yīng)運(yùn)而生了，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位由于不像企業(yè)體制改革那樣很迫切，就沒有改革，他們的養(yǎng)老保險制度還是1978年以前的制度，于是就延續(xù)到了現(xiàn)在。

　　即使到了現(xiàn)在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革也是由于社會公平性問題提出來的，而不是由于它本身的需要提出來的。

　　事實(shí)上，在全世界，除了中國，還有很多國家的公務(wù)員養(yǎng)老金制度是單獨(dú)的，有的國家實(shí)行的甚至還是傳統(tǒng)的財政兜底的制度，即使不是財政兜底的，也 是公務(wù)員獨(dú)立的封閉式保險制度，制度進(jìn)行自我循環(huán)、自我平衡、自我投資、自我管理等，與企業(yè)的制度是完全分開的。這些國家主要分布在西歐和南歐、拉美和非 洲等等。對這些國家來說，他們也沒有什么并軌的跡象，因?yàn)檫@些國家的養(yǎng)老金制度被分割成很多小制度，是個碎片化的制度，所以，對公務(wù)員的碎片化和特權(quán)化現(xiàn) 狀，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高于目前我們中國，因?yàn)樗麄兊乃槠�化程度要高于中國，他們的碎片化歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比中國的歷史長。

　　客觀地講，我們國家養(yǎng)老保障制度的碎片化程度要大大低于西歐和南歐等發(fā)達(dá)國家，也低于很多發(fā)展中國家(拉美和非洲等)，但并不是說我們的制度就 很好，不是這樣。比如，我們跟美國的制度相比，它是一個大一統(tǒng)的制度，公平性和可持續(xù)性都好于歐洲，我們的這個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間存在巨大差距、機(jī)關(guān)事業(yè)與企 業(yè)之間也存在較大差距的制度就顯得很落后。

　　國外公務(wù)員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護(hù)的。國情不同，這樣的養(yǎng)老不適合我國。我們的養(yǎng)老為什么改革無果，為什么只是“意思”一下而沒動“真格”的?因?yàn)闆]人愿意去碰這塊硬骨頭

　　記者：這個現(xiàn)象有點(diǎn)耐人尋味。歐洲還有那么多的碎片化國家，他們的獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度不用改革，而我國剛建立社保制度十幾年就遭受這么大的輿論關(guān)注，這是為什么?

　　鄭秉文：國情不一樣，以前我說過這里有意識形態(tài)的原因。還因?yàn)槲覀兊奈幕瘋鹘y(tǒng)多為計劃經(jīng)濟(jì)時代留下來的，不患寡而患不均的文化深深融化在我們的血液里。

　　為什么中外存在這個巨大的差異性呢?我理解，因?yàn)橹袊�是一個政策治國的國度，而西方大多是法治國家的環(huán)境，這樣，政策治國就容易留下很多空隙， 于是要靠制定政策來彌補(bǔ)，于是，這些政策又派生出一些空隙，面對這些空隙，就只能靠政策的手段予以抹平。于是，前后政策在不同時代就會出現(xiàn)不一致的地方， 就留下了更大空隙，不同的群體就會感到不公平。

　　我說這些好像是說遠(yuǎn)了，其實(shí)不遠(yuǎn)。國外公務(wù)員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護(hù)的。在法治國家，這就是依據(jù)，要是有 不公平，就只能修改立法。所以，國外的壓力大多在立法上，在不同利益集團(tuán)的博弈上;而我國則不是這樣，所有這些看上去不公平的現(xiàn)象，都被認(rèn)為是政府所致， 于是，社會輿論自然就把矛頭對準(zhǔn)了政府。

　　記者：對，正因?yàn)閲�情不一樣，所以�?dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老制度不見得適合我們。我國的養(yǎng)老金制度必須改革，可是事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)都已經(jīng)5年了，目前一點(diǎn)動靜都沒有。真正的阻力在哪里?

　　鄭秉文：從2008年2月提出事業(yè)單位五省市試點(diǎn)改革到現(xiàn)在都五年多了，但還是沒有什么實(shí)質(zhì)性的動靜，原因恐怕是多方面的。

　　比如，沒有一個完整的一攬子設(shè)計，沒想到改革后掉下來的那一塊養(yǎng)老金怎么用職業(yè)年金制度補(bǔ)上去，所以就放下了;再比如，沒有真正地下決心去改 革，只是“表示”一下而已，否則，怎么能夠粗心大意到這個份上連如何彌補(bǔ)掉下來的養(yǎng)老金怎么補(bǔ)上去的大事都忘記了?這怎么可能呢?

　　那么，為什么只是“意思”一下而沒動“真格”的?我感覺，也可能有幾個原因。比如，沒人愿意去碰這塊硬骨頭。

　　改革是要擔(dān)風(fēng)險的，不改革是無需承擔(dān)責(zé)任的;再比如，最高層也許有這個動議，但下一個層級在執(zhí)行時就會化解掉這些東西，因?yàn)樗麄冸y以達(dá)成共識。 總之，我感到，事業(yè)單位改革停滯或說流產(chǎn)，更主要還是個政治問題，而不是什么職業(yè)年金的制度設(shè)計問題，也不是什么事業(yè)單位改革需要財政繳費(fèi)難以承受這個負(fù) 擔(dān)的所謂經(jīng)濟(jì)問題，都不是。

　　改革之后對公務(wù)員和事業(yè)單位職工其實(shí)是有好處的，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護(hù)，不管地動山搖，這份養(yǎng)老金在他們退休時就是他們的一份資產(chǎn)，這是受法律保護(hù)的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養(yǎng)老金就沒有了

　　記者：養(yǎng)老金并軌、改革的方向是更加公平，“削高就低”不太現(xiàn)實(shí)，阻力太大，但是“從低向高并軌”一直沒有動靜，是不是財政壓力太大的原因?

　　鄭秉文：我說過，根本就不是財政壓力問題，不是經(jīng)濟(jì)問題，而是政治問題。

　　改革的方向毫無疑問是讓事業(yè)單位參加企業(yè)制度的改革，讓它加入到企業(yè)制度里面去，因?yàn)槠髽I(yè)制度是主流的制度，而絕不應(yīng)該是事業(yè)單位為自己單獨(dú)建 立一個制度。要是這樣的話，那就大錯特錯了，因?yàn)樵谡�治上這是不可行的，我說的不是在技術(shù)上。在政治上，這無異于是在向全社會提醒：事業(yè)單位搞特殊化了， 顯然這是一個愚蠢的做法!這樣做的結(jié)果，還不如就像現(xiàn)在這樣“死扛”：不參加改革。不參加改革還有個借口，說時機(jī)不成熟、或者事業(yè)單位分類制改革沒有完成 啊等等，說有借口就會找到很多借口，可以拖下去。但是，如果真的愚蠢到那個程度，給事業(yè)單位或公務(wù)員單獨(dú)建立一個制度的話，我看，這會嚴(yán)重影響社會的穩(wěn) 定。

　　記者：具體來說，養(yǎng)老并軌的改革路徑又應(yīng)該如何設(shè)計?

　　鄭秉文：我的設(shè)計是三個聯(lián)動：就是基本養(yǎng)老金制度改革與職業(yè)年金制度改革要同時動起來;第二是事業(yè)單位要全部動起來，不能再分出三六九等了，不要再搞什么試點(diǎn)了;第三是事業(yè)單位和公務(wù)員要同時動起來，否則，事業(yè)單位也是有阻力的。

　　至于改革的時點(diǎn)，我覺得，越早改革，改革的阻力就越小;越往后，改革的成本就越高，阻力就越大。

　　為了子孫后代的福祉，我們的政治家應(yīng)該盡快痛下決心，達(dá)成共識，敢于擔(dān)當(dāng)，這才是啟動事業(yè)單位改革的根本所在。否則，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革的內(nèi)在 動力幾乎是不存在的，外在壓力雖然很大，社會輿論雖然非常大，但都會被很多很多借口搪塞過去。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，一拖就是幾年，而改革的窗口稍縱 即逝!所以，希望有政治家出現(xiàn)，啃下這塊硬骨頭。

　　記者：除了呼吁改革的必要性，事業(yè)單位的職工和公務(wù)員是不是也應(yīng)該明白一下，養(yǎng)老金雙軌制的改革到底對他們自身有沒有好處?如果他們能明白好處所在，這也在無形中減小了改革的阻力。

　　鄭秉文：長期看是有好處的，沒有壞處。為什么呢?因?yàn)椋瑓⒓痈母镏�后，在建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，例如職業(yè)年金之后，待遇水平是不能下降的，下降了，改革就失敗了。很顯然，改革開放以來，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否則，就進(jìn)行不下去。

　　重要的是，參加改革之后，在法律上講，公務(wù)員也好，事業(yè)單位也罷，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護(hù)，不管地動山搖(例如，離開公職，下海經(jīng)商，或其 他重大變故)，這份養(yǎng)老金在他們退休時就是他們的一份資產(chǎn)，是受法律保護(hù)的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養(yǎng) 老金就沒有了。

　　記者：公務(wù)員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老金改革的積極性應(yīng)該如何保護(hù)?

　　鄭秉文：首先，事先要有一個完整的、透明的、很有說服力的職業(yè)年金方案，并且進(jìn)行大張旗鼓的宣傳，做到家喻戶曉，人人理解，讓每一個人都知道，參加改革之后可以利用建立的職業(yè)年金制度來彌補(bǔ)下降的那一塊養(yǎng)老金。

　　其次，全國要一盤棋，全國一個政策，不要再讓幾個省份或少部分單位試點(diǎn)了。從上世紀(jì)90年代改革到2008年的改革試點(diǎn)，他們已經(jīng)獲得不少反面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，他們輕易不會再做出頭的椽子了，因?yàn)橐酝�的歷史教訓(xùn)告訴他們，凡是先試水的，都是沒有“好結(jié)果”的。

　　第三，不但要全國一起動，一起改，而且還要公務(wù)員和事業(yè)單位一起改，這樣，事業(yè)單位才能跟著一起動起來，否則，事業(yè)單位很多個別機(jī)構(gòu)都有自己的 “特殊情況”，都可以找到一些“借口”不參加改革。一旦當(dāng)他們看到連公務(wù)員都參加改革了，那么，他們找借口的念頭就會打消。其實(shí)，這些關(guān)鍵詞就是我常說的 “三個聯(lián)動”的意思。

　　記者：這里的關(guān)鍵是什么?

　　鄭秉文：這里的關(guān)鍵除了公務(wù)員和事業(yè)單位一起參加改革以外，主要就是建立職業(yè)年金的技術(shù)問題了。這個制度建立之后能否把掉下來的替代率補(bǔ)上去，這是關(guān)鍵，要讓大家都看明白。

　　我理解，這里的關(guān)鍵是要給公務(wù)員和事業(yè)單位建立一個只給政策不給錢的制度設(shè)計，可以模仿美國聯(lián)邦政府的做法。這就等于是給公務(wù)員和事業(yè)單位吃了定心丸。

　　(原標(biāo)題：養(yǎng)老金并軌對公務(wù)員也是有好處的)