綠皮書指出，政府相關部門近年來下了很大力氣整頓殯葬服務市場，倡導綠色人文殯葬，推廣樹葬、海葬、骨灰墻等節約用地的喪葬方式，截至目前，除西藏外，全國已有30個省(自治區、直轄市)實施了惠民殯葬政策，基本實現了殯葬基本公共服務全面覆蓋低收入群眾。

　　近年來，每到清明時節，公眾對于殯葬服務和價格的議論很多，“死不起”、“葬不起”、“殯葬暴利”的說法每年都會出現，對此，民政部社會事務司負責人表示，這反映出了民眾在支付殯葬服務費用方面存在經濟壓力，這與殯葬領域公共服務水平低、殯葬救助保障政策措施不完善有關，也與殯葬服務市場運作不規范和殯葬服務特殊的精神消費特征有關。

　　惠民殯葬政策整體水平不高

　　據介紹，民政部于2009年和2012年相繼出臺了《關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業科學發展的指導意見》和《關于全面推行惠民殯葬政策的指導意見》，確立了到“十二五”末在全國火葬區全面建立基本殯葬服務保障制度的工作目標。

　　綠皮書指出，由于受不同地區經濟社會發展水平的影響，惠民殯葬在推行過程中，惠及城鄉“低保”對象、農村“五保”對象、城鎮“三無”人員等傳統民政工作對象的多，面向其他需要救助的農村居民、流動人口或者常住人口的少。據初步估算，近兩年東部地區惠民殯葬資金投入增長量分別是中部和西部地區的2.5倍和6倍，中西部地區惠民殯葬政策實施資金投入后勁明顯不足，而且絕大多數中西部地區從省級或地市級層面出臺惠民殯葬政策后，省、市級財政負擔的資金比例較小或許和根本沒有配套資金來落實，多數要求縣級財政解決，以當前縣級財政普遍吃緊的狀況，短時期內單純依靠增加投入擴大惠民政策覆蓋范圍將面臨較大的資金籌措困難。

　　現實中的情況印證了綠皮書的觀點，國家發展改革委和民政部于2012年3月23日下發《關于進一步加強殯葬服務收費管理有關問題的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的規定，基本殯葬服務由政府定價，包括每具遺體必須經過的四個環節，遺體接運、存放、火化、骨灰寄存，由省、自治區、直轄市政府的價格主管部門確定，按照目前全國惠民殯葬政策的平均標準，政府對每個喪戶需要補貼1200元左右，可以提供最低標準的遺體接運、存放、火化和一年的骨灰寄存服務。

　　受制于各地經濟發展水平，在北京、天津已經實行了本地戶籍人員基本喪葬費用定額補貼，北京為每人5000元，天津為1800元;深圳、杭州、蘇州已經實行了基本殯葬服務免費，在深圳，免費對象為本市死亡、遺體實行火化的居民和異地死亡且遺體實行火化的本市戶籍居民;在杭州和蘇州，免費對象為具有本市戶籍的城鄉居民、在該市全日制大專院校的非本市戶籍在讀學生、與本市企業簽訂勞動合同并按規定繳納養老保險金1年以上、在本市居住的外來務工人員。

　　綠皮書呼吁，在公眾的生、老、病、死的人生旅程上，“死”的方面沒有出臺相應的國家保障和福利制度，建議借鑒養老保險制度的有益做法，建立國家善后保障制度，將惠民殯葬所需資金納入各級財政預算。

　　民政部社會事務司負責人表示，下一步將爭取在惠民殯葬政策擴面、增項、提標上下功夫，指導有條件的地方將惠民范圍從重點救助對象擴大到戶籍人口和常住人口，將減免補貼標準與物價上漲掛鉤，特別要把引導海葬、樹葬、草坪葬等生態節地安葬作為今后完善惠民殯葬政策的重點，實行費用減免補貼，對土葬改革區采取深埋不留墳頭、集中生態安葬以及自愿實行火葬的，給予補貼或獎勵。

　　殯葬暴利藏在哪里

　　多年來，公眾對于民政部門的“殯葬壟斷”、“殯葬暴利”的批評不斷，對此，民政部社會事務司負責人表示，目前，除對建設殯儀館、公墓等事項需要民政部門依法許可外，殯葬用品生產、流通和殯儀服務市場已經放開，允許不同主體參與市場競爭，目前，全國很多城市都有民間資本經營的墓地，殯葬行業已經呈現政府主導和市場化運作相結合的發展格局。

　　由于遺體接運、存放冷藏、火化涉及衛生防疫、人口管理、社會治安、環境保護等多個方面，屬于政府殯葬管理工作的內容，應當由民政部門依法批準設立的殯儀服務機構統一提供，這些基本殯葬服務各地始終堅持政府定價，堅持公益性質。

　　綠皮書編委會主任李伯森介紹說，2011年，通過對天津、上海、黑龍江等12個省(區、市)的占全國縣級殯儀館總數44%的626個殯儀館的抽樣調查和綜合分析后發現，這些殯儀館的平均利潤率為8.6%，66%的殯儀館沒有財政補助，自收自支，微利或虧損運營，特別是四項基本殯葬服務，全國普遍不盈利甚至是虧損的。

　　例如，全國大多數殯儀館每具遺體火化收費在200元左右，耗油15～20升，需要120～160元，分攤到職工工資、設備維修、更新改造等支出，整體是虧損的。

　　李伯森同時坦承，確實有一些殯葬用品如骨灰盒、壽衣和殯儀中介服務存在暴利現象，主要是由不規范的殯葬市場行為、喪戶心理消費、盲目攀比造成的。

　　民政部社會事務司負責人表示，民政部門從行業管理方面，對殯葬服務事業單位的要求是做到中低價位喪葬用品有充足的市場供應，滿足不同層次消費需求，一些殯儀館已經推行喪葬用品集中招標采購，實行貨比三家，規定一定的差價率或實行最高限價，同時引導喪戶辦理喪事多些理性。

　　活人與死人爭地現象會否出現

　　“你是孝子嗎?你孝順父母嗎?你就忍心讓父母都居住在那么一個小格子里面嗎?”電影《非誠勿擾》中，墓地推銷員如此忽悠男主角，很多中國人受傳統觀念影響——百年后希望入土為安，隨之而來的就是購買墓地或骨灰格位。

　　運輸、保存、火化、遺體整容、遺體告別、購買這些可以在殯儀館中進行的殯葬服務相比，購買墓地這種稀缺資源屬于在殯儀館之外產生的費用，更容易給公眾造成“殯葬暴利”的印象，近年來出現了類似“生死在北京、葬在河北”的現象。

　　綠皮書指出，隨著老齡化加速，城市死亡人數逐年增加，城市公墓需求擴張，截至2010年，上海市規劃公墓用地5000畝，目前可用墓地僅存1000畝，如不開發新的墓地，最多使用7到8年，在北京，33個經營性公墓占地面積超過1萬畝，已使用土地6000畝。除了一線城市，很多省會城市目前也面臨墓地飽和。

　　城鎮公益性公墓的稀缺，直接造成經營性公墓壟斷了城市公墓市場，公墓價格虛高，城鎮居民選擇余地小，此外，大部分城市公墓主要都是用水泥、石料制成的墓穴或墓碑，“白化、硬化”現象嚴重，對環境的影響很大。

　　據了解，目前城鎮公益性公墓尚無全國性統計數據，近年來，各省份用不同方法開展了城鎮公益性公墓建設工作，全國總體上仍處于起步、試點階段，主要面對城鎮“低保”對象、高齡津貼對象和鰥寡孤獨等困難人員以及領取國家撫恤金的重點優撫對象。

　　綠皮書對全國91個城市公墓進行問卷調查分析后發現，目前我國城鎮公益性公墓建設模式主要有兩種。

　　一種是從經營性公墓里劃出部分公益性墓區，湖北省規定經營性公墓應當按照不少于10%的土地規劃公益性墓區，云南省探索向經營性公墓購買公益性墓位的方式為低收入群體提供安葬服務。

　　另一種是政府投資建設城鎮公益性公墓，陜西省2012年投入7000萬元，支持建設首批25個城鎮公益性公墓建設項目。

　　多年來，我國城鎮公益性公墓建設的條件、用地、投資主體、價格管理等缺少法律依據，目前國家層面上的殯葬管理相關法律規定只有一部行政法規和一部部門規章——《殯葬管理條例》、《公墓管理暫行辦法》，都沒有對城鎮公益性公墓做出規定。

　　此外，受經濟條件限制，部分城鎮公益性公墓建設、管理水平不高，公眾認可度不高，有些公益性公墓缺乏資金和管理人員，運行維護困難，改變了運營模式，出現經營化傾向。

　　民政部社會事務司負責人表示，民政部將于近期出臺《關于加強公益性公墓建設管理的指導意見》，要求各地爭取將建設公益性公墓、提供生態節地安葬服務納入政府基本公共服務保障范疇，擴大生態節地型公益性公墓供給，平抑經營性公墓價格。