王敬波　中國政法大學教授

　　楊偉東　國家行政學院教授

　　董正偉　北京市兩高律師事務所律師

　　9月1日起,鐵路部門將調整火車票退票和改簽辦法,實現火車票全國通退通簽,同時實行火車票梯次退票方案——最低5%,最高20%。消息一出,引來社會廣泛熱議,其中不乏質疑聲。

　　而今天,更有質疑者采取實際行動,北京市兩高律師事務律師董正偉向國家發改委遞交舉報信,認為中國鐵路總公司違反法律規定,擅自調漲火車票退票手續費,構成價格違法和價格壟斷行為,要求對鐵路總公司該行為執法;責令其停止退票手續費調漲行為,并依據反壟斷法予以處罰;建議取消退票手續費。

　　鐵路總公司無權變更政府定價

　　記者:火車票退票手續費屬于政府定價或政府指導價嗎?現有的5%的退票手續費是原鐵道部制定的,是政府定價行為。根據三定方案,鐵路總公司有權更改政府定價嗎?其本身是否享有定價權?

　　王敬波:根據三定方案和國家發改委官員的表態,鐵路運價關系群眾切身利益。鐵路運價實行政府定價或政府指導價。中國鐵路總公司成立后,這種定價方式沒改變。鐵路票價不會出現上浮,同時票價的下浮并沒有限制。可見,鐵路總公司并無定價權。

　　但是,需要注意的是,政府定價或政府指導價只是針對火車票票價本身而言,并不涉及手續費的問題。舉個例子來說,銀行的基準利率也是由國家確定的,但各家銀行的手續費卻是自己決定的。

　　楊偉東:根據價格法和鐵路法的相關規定,與鐵路客貨運輸價格相關收費標準,屬于政府定價或政府指導價。根據公布的政府定價目錄,“鐵路客貨運輸價格及雜項作業收費標準”,由國家發改委及有關部門確定,定價范圍為國家鐵路、國家控股合資(合作)鐵路。

　　根據改革方案,鐵路總公司無權改變政府定價。

　　董正偉:鐵路客票價格和運雜費價格依法屬于政府定價。鐵路總公司作為企業,無權制定火車票退票手續費價格。鐵路法第二十五條第一款規定,國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂,報國務院批準。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定。國家鐵路的特定運營線的運價率、特定貨物的運價率和臨時運營線的運價率,由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意后規定。

　　鐵道部政企分開改革后,鐵路總公司就變成了具有絕對市場支配地位的國有獨資公司,其調整退票手續費構成價格違法行為和價格壟斷經營行為。

　　涉及大眾利益應該組織聽證

　　記者:火車票退票費價格變動,應不應該組織聽證?

　　王敬波:本次鐵路總公司變動火車票退票費,其問題歸根結底還是出在程序上,即沒有組織聽證。火車票退票費涉及公用交通,根據價格法的相關規定,必須經過聽證方能決定漲價。

　　楊偉東:根據價格法規定,制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度。退票費價格變動是否屬于這種需要聽證的情況并不完全明確。不過,鑒于退票費關系到廣大乘客利益,進行聽證是恰當的。

　　董正偉:鐵路企業是自然壟斷性企業,其商品和服務價格是政府定價范圍。同時,鐵路運輸活動具有涉及不特定多數人的公共利益性。價格法第二十三條規定,制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性。由于關于政府聽證制度的建立晚于鐵路法,所以鐵路運輸企業的票價制定過程沿用了傳統的鐵路主管部門單方定價機制,而廣大旅客(消費者)的定價權益也因此得不到充分保障。

　　退票補票雙重收費不合理

　　記者:根據《鐵路旅客運輸規程》第四十八條規定,旅客要求退票時,按下列規定辦理,核收退票費:旅客退票必須在購票地車站或票面發站辦理。在發站開車前,特殊情況也可以在開車后兩小時內,退還全部票價。該規程是誰制定的?法律層級是行政法規還是部門規章?

　　楊偉東:由原鐵道部1997年制定、2010年修訂,從發布情況似為規范性文件。

　　王敬波:由鐵道部制定發布的該規定,因其并未以部長令的形式發布,所以不能認定為部門規章,而只是規范性文件。

　　記者:提高退票手續費,您個人認為合理嗎?

　　楊偉東:提高退票手續費關系各方的利益,不是某一方更不是某個人的意見能夠決定的。各方的利益均應考慮在內,而公開征求意見和開放性決策,正是實現這一點的保障。因此,某種意義上,程序公正、公正,與實質合理性同等重要。

　　董正偉:火車票定價違反科學公平原則,鐵路企業收取退票手續費獲取“雙重暴利”。

　　眾所周知,由于鐵路資源緊張,無法滿足13億中國人的出行需求,火車擁擠超員問題突出。但鐵路運輸企業并沒有嚴格區分旅客座位票和站票,這違反了消費者權益保護法中的公平交易原則和保護消費者人身安全原則。

　　既然火車上擁擠不堪,那么對由于種種原因無法按時乘坐當日當次列車的乘客來說,其違約行為并不會造成鐵路運輸企業的實際損失。列車不但不會因為持票旅客的缺席而損失,反而因為車上旅客的補票而收取高額的“補票手續費”。而且持座位票和臥鋪票旅客缺席越多,列車由此獲取的補票手續費越多。

　　這樣看來,退票手續費使鐵路運輸企業獲取了第二次“超額壟斷利潤或暴利”。退票手續費和補票手續費的存在不但造成了鐵路運輸企業暴利,還會助長腐敗,一些列車和火車站聯合起來故意將臥鋪車票、座位票閑置,為列車上向乘客補票收取高額補票手續費創造機會和條件。